正確識別異常低價 促進政府采購優(yōu)質優(yōu)價

顧建均  江蘇省招標中心有限公司

摘要:本文結合財辦庫〔2024〕265號文對如何有效解決政府采購活動中的異常低價進行了分析。在政府采購需求制定時，要合理設置最高限價、做好需求調查、合理分類分包、注重全生命周期成本和開放兼容規(guī)范。具體措施包含明確觸發(fā)異常低價審查的情形、供應商提交異常低價說明材料內容和外部證據(jù)的可適用性，過程中做好過程記錄，壓實評審專家責任。有效解決政府采購異常低價問題，有利于進一步提高財政資金的使用效率，防止“內卷式”惡性競爭，保證政府采購優(yōu)質優(yōu)價。

關鍵詞:政府采購;異常低價;評標;需求管理

2024年12月，財政部辦公廳印發(fā)《關于在相關自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》(財辦庫[2024]265號、以下簡稱《通知》)要求自2025年2月1日起在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿易試驗區(qū)和海南自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作，為有效解決政府采購活動中異常低價問題給出了解決方法和具體措施。

一、異常低價的現(xiàn)實存在

政府采購活動中異常低價存在已久，同類情況在不同時間、不同地區(qū)出現(xiàn)后，處理結果也各不相同。

1.異常低價中標、正常履約

2017年，某市政務外網(wǎng)云服務項目，預算金額495萬元，中標供應商為某云計算有限公司，中標金額為0.01元。共有五家供應商參與此次招標，其他四家報價分別為270萬元、170萬元、309萬元、290萬元中標公告發(fā)出后，輿論嘩然，社會關注度也較高、但并未有質疑、投訴信息傳出。項目實施順利，后續(xù)還有關于表彰中標供應商的相關新聞報道。

2.異常低價中標、被投訴后責令采購人廢標

2023年，某省財政廳政府采購框架協(xié)議電子賣場項目公開招標項目，預算金額767.23萬元，中標供應商為某信息科技有限公司，中標金額為0.001萬元，即10元。某科技發(fā)展有限公司質疑后提出投訴，投訴事項包含:評標委員會通過違法投票的方式接受報價10元供應商附在原始投標文件中的報價合理性說明，而并未按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條的規(guī)定實質性啟動標中澄清程序，要求低價供應商在評標現(xiàn)場合理的時間內提供書面說明。同時，評標委員會違反客觀、公正、審慎的評審原則,未要求低價供應商現(xiàn)場提交報價合理性的相關證據(jù)材料。最終，某省財政廳認定投訴人的以上投訴事項部分成立，且影響或者可能影響采購結果，裁決項目中標結果無效，責令采購人廢標。

3.異常低價中標，因其他原因項目廢標

2024年，某地婦幼保健院全自動生化免疫分析儀及全自動生化免疫流水線采購項目，B分標預算400萬元，中標金額為1元，常規(guī)項目試劑耗材整體下浮率30.51%。在項目中標公告發(fā)布后，又發(fā)布了中標結果更正公告，宣布該采購項目廢標。廢標理由是:因本項目收到對中標結果的質疑，組織原評標委員會協(xié)助質疑答復，經評標委員會復核，本項目的價格分設置不符合《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十五條綜合評分法的價格分設置要求，影響采購公平性。根據(jù)招標文件規(guī)定并經采購人確認本項目廢標。該案例中，最終的處理依據(jù)不是異常低價，而是以采購文件中價格分值設定不合乎規(guī)定進行了廢標。此項目是否是因為異常低價中標引發(fā)質疑最終廢標令人存疑。

二、以往異常低價的處理依據(jù)和束縛

實踐中，如何處理異常低價，一直困擾采購人和采購代理機構，評審委員會如何積極主動作為進行識別判斷也面臨挑戰(zhàn)。

1.制度規(guī)定

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十二條規(guī)定,“采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價”。

因此，采購人和采購代理機構不能夠基于需求調查情況，直接設定最低限價作為異常低價的判定依據(jù)。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條規(guī)定,“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料;投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理”。

因此，評標委員會可以發(fā)起異常低價審查并根據(jù)相關材料進行判定

2.實踐探索

因為以上制度禁止設定最低限價，有采購人試圖通過規(guī)定低于預算一定百分比或者有效報價一定百分比，來確定異常低價并進行處理。在財政部交流互動板塊留言選登中，有相關留言咨詢招標文件中“為保證提供的產品質量或者誠信履約，投標人報價需為合理報價，投標人報價低于其他通過符合性審查投標人平均報價的70%(如投標人報價為40%，其他通過符合性審查投標人平均報價為60%，40%<60%x70%)的即視為不合理報價，作無效投標處理。最終參評不足3家，作廢標處理”是否合適?財政部國庫司的回答為“按照政府采購有關法律法規(guī)，最低評標價法是指投標(響應)文件滿足招標(采購)文件全部實質性要求，且投標報價最低的投標人為中標(成交)候選人的評標辦法。留言所述價格認定辦法，不符合現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)”

因此，人為在法規(guī)制度之外創(chuàng)設相關規(guī)定,沒有依據(jù)，無法落地實施。

3.主要問題

實踐中，異常低價審核的發(fā)起和最終認定是評審委員會，評審中存在以下情形。

首先，存在評審委員會在熟悉采購文件后，直接審閱各供應商的投標(響應)文件，根據(jù)評分辦法進行評分的情況。價格分由采購人或者采購代理機構進行計算告知評委，部分電子評標系統(tǒng)設置了價格分直接由系統(tǒng)計算歸集到評委的打分表中，也有部分地區(qū)和采購人為避免評委商務、技術評分受到供應商報價得分的影響，在評委打完商務、技術分后才告知各供應商價格得分。所以評審委員會對于異常低價缺乏關注。如果采購人和采購代理機構不能及時發(fā)現(xiàn)異常低價的嫌疑，及時向評審委員會進行報告提醒，就會完全忽略這種情形。

其次，因為審查異常低價的觸發(fā)條件較為主觀，評審委員會即便發(fā)現(xiàn)了報價存在較大偏差，出于減少爭議，回避責任的考慮，也較少發(fā)起以上事項;或者即便發(fā)起以上事頁，當供應商在規(guī)定時間內提供了書面說明，也較少認定其說明不合理。由于缺少剛性要求，以上條款成了沉睡條款。

最后，因為政府采購中評審辦法有最低評標價法和綜合評分法綜合評分法的價格分計算采用低價優(yōu)先法。有供應商在報價中采用超低價格進行報價，當不對其認定為異常低價時，會較大幅減少其他非超低價供應商的價格得分差距，報超低價的供應商并不以自身中標為目的，為不法供應商圍標串標創(chuàng)造了條件。

以上情形導致在政府采購活動中，異常低價時有發(fā)生，最終一種結果是異常低價供應商中標，但在合同執(zhí)行階段，低價中標供應商履約差，無法按照采購文件要求和響應文件的承諾進行履約、交付產品和服務，采購人需要進行溝通協(xié)調，必要時候提請訴訟進行維權、耗費大量人力、物力、財力，不僅造成財政資金浪費，還消耗了大量社會資源；另外一種結果就是借助異常低價供應商的幫助，高價供應商中標，對于正常競爭的供應商造成不公，也增加了財政資金支付，未有效遏制圍標串標的不法行為。

三、通知對加強政府采購需求管理的要求

1.強調設置最高限價的合理性

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第十二條規(guī)定,“采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價”。

《通知》要求在政府采購需求制定時，采購人要綜合考慮項目歷史成交與市場調查情況，形成科學、完整、清晰的采購需求，合理設定最高限價。

因此,《通知》強調設定最高限價的合理性，給出了具體的考慮依據(jù)和實現(xiàn)路徑。

2.強調需求調查的適用

《政府采購需求管理辦法》第十條規(guī)定,“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關情況”。第十一條規(guī)定，對于“(一)1000萬元以上的貨物、服務采購項目，3000萬元以上的工程采購項目;(二)涉及公共利益、社會關注度較高的采購項目，包括政府向社會公眾提供的公共服務項目等:(三)技術復雜、專業(yè)性較強的項目，包括需定制開發(fā)的信息化建設項目、采購進口產品的項目等;(四)主管預算單位或者采購人認為需要開展需求調查的其他采購項目”四種情形的項目，應當開展需求調查。

《通知》明確試點地區(qū)采購人對于采購項目合理設定最高限價的依據(jù)包含了項目歷史成交與市場調查情況?！墩少徯枨蠊芾磙k法》所提及的需求調查，也包含了市場供給和同類采購項目歷史成交信息等。因此，需求調查對于試點地區(qū)采購人的采購項目進行需求調查具有一定的適用性，可以幫助采購人形成科學、完整、清晰的采購需求。

3.合理分類分包要有依據(jù)

對于采購項目要進行合理分類分包，適合于打捆一并采購的項目歸集在一個采購包中進行，要綜合考慮到技術、成本效益和有利于促進競爭，要按照專業(yè)分類和專業(yè)領域進行分包。

4.注重全生命周期成本

鼓勵采購人引入全生命周期成本，在采購文件中要求供應商對約定期限內后續(xù)專用耗材、升級服務費用等全生命周期成本進行報價，作為評審時考慮的因素。

對于涉及專用耗材和設備全生命周期耗材持續(xù)需求的設備采購項目，由于不同品牌設備的大部分耗材存在不兼容性、不可替代性和唯一性，所以在此類設備采購時，經常會發(fā)生供應商低價售賣設備謀取中標。供應商深知在設備全生命周期中需要持續(xù)采購耗材才能支持其正常使用，存在對原裝耗材長期持久的依賴性。這類耗材采購通常在每個年度通過單一來源進行，議價空間小，導致設備全生命周期購置使用成本高。這也是前述某地婦幼保健院全自動生化免疫分析儀及全自動生化免疫流水線采購項目發(fā)生低價中標的本質原因，其設備雖然報價為1元，但是其常規(guī)項目試劑耗材整體下浮率僅為30.51%，遠低于A分標中中標單位所報的試劑耗材整體下浮率80%。

對于信息化建設項目，如果缺少長期規(guī)劃，項目分階段實施，存在供應商低價搶占市場。當獲得項目一期建設后，在后續(xù)二期、三期建設中具有先天優(yōu)勢，通過其他評分優(yōu)勢，即便高價也能確保中標;或者包裝為升級項目，堤內損失堤外補，高價收取升級運維費用。

5.開放兼容規(guī)范

現(xiàn)實中，如打印設備有原裝硒鼓和兼容硒鼓的區(qū)別，原裝硒鼓的價格遠遠高于兼容硒鼓，相關設備家還在保修條款中明確，因使用兼容硒鼓導致設備故障的將不予以設備質量保障。近年來，由于芯片物聯(lián)網(wǎng)技術的迅猛發(fā)展和應用，相關設備廠家通過在耗材中加設芯片，形成封閉產業(yè)鏈，逼促采購人必須采購高價原裝硒鼓才能使用打印設備。

對于分期實施的信息化項目,低價搶占市場后，在后期項目招標中，以知識產權、私有協(xié)議為由，不提供開放協(xié)議，無法兼容其他供應商開放的系統(tǒng)，人為設置障礙壁壘。

最終導致在專用耗材、信息系統(tǒng)升級和運維采購中，采購人將本應當公開招標項目申請單一來源采購，為前期低價中標的供應商持續(xù)謀取利益創(chuàng)造了條件，也為引入競爭提升供應商服務質量設置了障礙。

信息化建設項目中，還有供應商低價搶占信息系統(tǒng)市場，后續(xù)通過各類高價售賣CA鎖、提供會員服務等名義向相關服務對象收取費用甚至違規(guī)售賣業(yè)務數(shù)據(jù)謀取不當利益的情況。

《通知》明確試點地區(qū)的采購人對于信息化建設、耗材使用量大的儀器設備等采購項目要加強管理明確對于信息化建設項目，供應商要嚴格落實相關開放性、兼容性標準和規(guī)范要求，按照合同提供服務:在系統(tǒng)運行過程中，不得在合同約定之外以任何名義向相關服務對象收取費用。

四、通知對于異常低價審查的要求

《通知》的出臺，喚醒了政府采購中低價審查的沉睡條款。

1.明確觸發(fā)異常低價審查的情形

對于異常低價,《通知》明確了試點地區(qū)采購人應當在采購文件中明確異常低價投標(響應)審查的有關內容。這些內容明確，具有剛性的執(zhí)行力。除了保留《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的相關規(guī)定以外，其他三種情形，均是數(shù)值計算，具體可行。對于這三類具體數(shù)值規(guī)定的情形，一旦發(fā)生，就應當啟動異常低價投標(響應)審查程序。

2.明確供應商提交異常低價說明材料的內容

在評審委員會啟動異常低價投標(響應)審查后，對于供應商需要提供的書面說明及必要的證明材料，《通知》在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》的基礎上，進行了進一步具體明細要求，主要是項目具體的成本測算等與報價合理性相關的說明及材料，而不是籠統(tǒng)的承諾和敘述，這樣有助于評審委員會結合項目需求，根據(jù)同類產品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當?shù)匦劫Y水平等情況，依據(jù)專業(yè)經驗對報價合理性進行判斷，以判定其是否可能影響產品質量或者不能誠信履約。如果不提供說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性，應當將其作為無效投標(響應)處理，相關審查事項應當在評審報告中記錄。

3.明確外部證據(jù)的可適用性

《政府采購法實施條例》第三十四條規(guī)定,“招標文件中沒有規(guī)定的評標標準不得作為評審的依據(jù)”。

政府采購評審過程中，根據(jù)采購文件的要求和響應文件的響應進行評審，一般情況下外部證據(jù)不能作為評審的依據(jù)。大多數(shù)政府采購文件中也有類似于“評審委員會只根據(jù)投標文件本身的內容來判定投標文件的響應性，而不尋求外部的證據(jù)”的描述。

《通知》明確，評審委員會啟動異常低價審核時，對于供應商提交的說明，應當結合同類產品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當?shù)匦劫Y水平等情況，依據(jù)專業(yè)經驗對報價合理性進行判斷。這為在評審過程中引入外部證據(jù)判斷異常低價提供了依據(jù)。這里提醒，采購人和采購代理機構有必要根據(jù)通知的規(guī)定在采購文件的描述中增加相應描述。

4.提示評審委員會可在審核時獲得相關信息

《財政部關于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關問題的通知》規(guī)定，在評審工作開始前，將手機等通訊工具或相關電子設備交由采購人或采購代理機構統(tǒng)一保管，拒不上交的，采購人或采購代理機構可以拒絕其參加評審工作并向財政部門報告。根據(jù)以上規(guī)定，評審委員會在評審過程中難以獲得相關信息。

根據(jù)《通知》的要求，提示在異常低價評審判斷過程中，需要臨時獲得相關信息情況時，評審委員會可以在安全可控情形下，通過指定設備、指定渠道獲取相關信息，但同時應做到全流程的錄音錄像，予以存檔，以備可查。

5. 要做好異常低價審查的記錄

《通知》規(guī)定，相關過程需要在評審過程中記錄。

記錄包含了啟動的原因，要求共應商提交相關說明的材料，供應商反饋證明材料的主要內容摘要以及評審委員會判定的依據(jù)，評審委員會判定的過程和結果。如果產生不一致意見，參照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十一條規(guī)定進行記錄處理。

五、加大宣傳、壓實評審專家責任

對于評審專家，需要加大宣傳培訓，將《通知》的相關要求向評委解釋到位，當出現(xiàn)《通知》規(guī)定的異常低價情形時，評審委員會根據(jù)《通知》規(guī)定進行處理，是應盡義務，必須予以落實。如果不進行處理，屬于《政府采購法實施條例》第七十五條規(guī)定的“未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審”的情形，將按照規(guī)定追究評審專家的法律責任。

六、結語

《通知》對于解決政府采購實踐中的異常低價情形，給出了清晰具體的解決路徑和方法，對于進一步提高財政資金的使用效率，防止“內卷式”惡性競爭，保證政府采購優(yōu)質優(yōu)價，預防供應商圍標串標具有積極的現(xiàn)實意義。希望通過試點，完善采購文件、加強履約擔保等措施進一步細化工作，獲得良好效果，為后期相關舉措的全面鋪開創(chuàng)造條件，為營造公平競爭的市場環(huán)境，確保政府采購優(yōu)質優(yōu)價增加動力。