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放管服背景下如何強化采購人內(nèi)控制度
張鑫娜 姜愛華
強化采購人內(nèi)控制度，是夯實采購人主體責任，促進政府采購目標有效落實的制度保障，也是深化政府采購制度改革，推動國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文立足當前“放管服”背景下我國深化政府采購制度的迫切需要，分析當前中央與地方采購人內(nèi)控制度中存在的問題，并針對采購人內(nèi)控制度的關鍵點提出建議。
采購人內(nèi)控制度發(fā)展現(xiàn)狀
內(nèi)部控制是政府采購過程的重要管理活動，同時也是規(guī)范采購人行為的制度安排。其一般指在滿足政府采購法律法規(guī)要求下，采購主體為了完成采購任務，通過制度設定和策略落實促使采購主體在內(nèi)部實現(xiàn)自我約束與調控，以達到規(guī)范采購主體行為、防控采購活動風險、提高政府采購質量的過程。
近年來，我國越來越重視加強采購人內(nèi)部控制建設，財政部出臺了一系列有關內(nèi)控制度的文件，各級地方政府也出臺了有針對性的內(nèi)控管理辦法，并開展了一些有創(chuàng)新性的工作。
?。ㄒ唬┴斦苛ν撇少徣藘?nèi)控制度
2015年財政部就制定出臺了《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），提出要以健全內(nèi)部控制體系強化內(nèi)部流程控制；以內(nèi)部權力制衡規(guī)范內(nèi)部權力運行；以建立內(nèi)控報告制度促進內(nèi)控信息公開，將政府采購內(nèi)部控制作為重點領域。2016年財政部發(fā)布了《關于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）（以下簡稱《意見》），從內(nèi)部控制管理方面進一步強化采購人在政府采購活動內(nèi)控管理中的主體責任，健全采購人的內(nèi)部決策機制和內(nèi)部審核制度，促進政府采購提質增效。2018年中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，方案強調，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任，完善采購人內(nèi)控制度，從評審機制、采購政策、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。此外，在陸續(xù)頒布的與政府采購相關的其他管理辦法中，均對構建完善的采購人內(nèi)控機制有所強調，充分表明我國在國家層面對采購人內(nèi)控制度建設是十分重視的。
?。ǘ┑胤郊毣鋵崈?nèi)控機制建設
在國家出臺的相關政府采購內(nèi)控管理指導意見的指引下，地方也在努力推進政府采購內(nèi)部控制建設，總體來看，地方完善內(nèi)控管理主要從如下幾點著手。
1.出臺相關指導意見，細化內(nèi)控管理舉措
2018年以來，各地區(qū)結合本地工作需要，陸續(xù)出臺了加強政府采購內(nèi)部控制管理的相關通知與指導意見，其中包括北京市、上海市、深圳市、陜西省、青海省、河南省等?？傮w來看，地方在遵循《意見》中對完善政府采購內(nèi)控制度建設指導思想、基本原則、主要目標的總體要求下，明確實施范圍，從規(guī)范政府采購文件編制、合理選擇采購方式和代理機構、規(guī)范開展開標活動、規(guī)范評審專家抽取、規(guī)范開展評標活動、規(guī)范履約驗收、健全政府采購檔案管理等角度，細化了內(nèi)部控制的相關規(guī)定。
2.點明內(nèi)控風險控制點，防范法律風險
2018年底上海市財政局印發(fā)《政府采購業(yè)務內(nèi)控風險指引綱要》，率先點明政府采購預算編制、采購程序、合同簽訂、履約驗收、采購檔案等環(huán)節(jié)可能發(fā)生的86個內(nèi)控風險“死穴”，并每項對應列明了參考法律、法規(guī)依據(jù)；此后，蘇州市、新鄉(xiāng)市、徐州市等地也紛紛結合國家與地區(qū)相關法規(guī)、辦法發(fā)布《采購人政府采購內(nèi)控風險提示》，以便指導轄區(qū)各單位建立預算單位內(nèi)部控制制度，為后期防范政府采購內(nèi)部控制管理中的法律風險提供指導。
3.結合地區(qū)實際，探索內(nèi)控創(chuàng)新機制
2019年金華市財政局創(chuàng)新采用“加減乘除”的工作方法，勤用“加法”完善內(nèi)控規(guī)程，善用“減法”精簡審批環(huán)節(jié)，活用“乘法"提高監(jiān)管效益，巧用“除法”清除監(jiān)管死角。強化地方預算單位采購人內(nèi)控制度。2020年5月深圳市率先建立政府采購行政裁決內(nèi)控機制，按照“受理-調查-調解一審理一決定” 的流程設計了政府采購行政裁決程序，形成了“三隨機兩公開一橫一縱相互制衡”的內(nèi)控制度，首次將調解引人政府采購爭議解決機制中，為健全政府采購行政裁決機制建立制度保障。2020年，杭州市財政局結合本地區(qū)特點和優(yōu)勢，創(chuàng)新推行全面迭代智慧采購管理新模式，以數(shù)字化創(chuàng)新優(yōu)化采購程序、以體系化創(chuàng)新實現(xiàn)全員全流程在線監(jiān)管、以規(guī)范化創(chuàng)新制定推廣政府采購“正面、負面雙清單”，首創(chuàng)代理機構綜合信用評價機制，創(chuàng)新全流程履約管理模式，力圖強化采購人內(nèi)控制度，更好發(fā)揮采購人主體責任作用。寧夏在全國率先建立與“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”相適應的快速裁決通道，通過理順政府采購裁決內(nèi)控，為供應商提供標準統(tǒng)一、高效便捷的維權服務，探索與投訴裁決并行的糾紛化解模式，通過約談、調解、提供法律意見等方式化解糾紛26件。
強化內(nèi)控制度的突出問題
?。ㄒ唬┓煞ㄒ?guī)條款待改進優(yōu)化
近年國家層面雖然就采購人內(nèi)控制度陸續(xù)頒布部門性行政規(guī)章和指導意見，但整體來看，內(nèi)控制度在現(xiàn)行《政府采購法》仍處在模糊地帶，我國在引導采購人內(nèi)控制度建設中尚未形成一部兼具指導性和實操性的法律規(guī)定。例如《政府采購法》第十八條和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（87號令）中的第九條，從采購模式差異角度規(guī)定采購單位按照單位內(nèi)控制度自行采購，但如何進行內(nèi)控管理，法律法規(guī)尚有留白，這就導致現(xiàn)實中采購過程中出現(xiàn)財務部門、業(yè)務部門、領導人的意見不一，工作不配合的現(xiàn)象發(fā)生，同為采購人的幾個部門如何壓實采購人主體責任是加強采購人內(nèi)控管理必須解決的問題，這需要一部具有指導性、實操性的法律法規(guī)來提供支撐。此外就采購單位而言，雖然上級指導意見要求采購單位建立本單位內(nèi)控管理制度，但仍存在制度留于書面格式化的情況，部分單位完全套用上級提供的內(nèi)控管理制度模板，缺少真正反映本單位采購實際的內(nèi)控管理辦法。
?。ǘ﹥?nèi)控制衡機制待完善
《意見》在基本原則中強調，發(fā)揮內(nèi)部機構之間，相關業(yè)務、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用。但現(xiàn)實中仍存在內(nèi)控制衡機制流于形式的現(xiàn)象，特別是在縣區(qū)基層單位，受傳統(tǒng)管理方式影響，部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)復雜局面下工作的一把手獨斷作風突出，“家長制”的管理模式下政府采購難以真正實現(xiàn)權力的內(nèi)控制衡，采管不分，會導致合規(guī)性篩查、集體決策落實困難，出現(xiàn)流于形式的“走過場”現(xiàn)象，加大采購決策風險與廉政風險。究其根源是在于地方采購單位內(nèi)控制衡基礎較弱，組織架構不完善，對《意見》中提出的事行權、分崗設權、分級授權”認識不足。
（三）風險防范意識待加強
風險控制有力、保證采購質量是加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的主要目標之一。然而在現(xiàn)實的政府采購執(zhí)行中，部分采購人員“站位不高”，無法將政府采購管理重心向采購需求、履約驗收環(huán)節(jié)延伸，僅以財務角度推進采購工作，以“過關心態(tài)”爭取預算、履行采購程序，較少研究采購需求構成情況，缺乏對所購物品或服務的技術指標、經(jīng)濟效益、與用戶實際契合程度的思考，這不僅表明采購主體對政策認識不充分，對風險管理的重視程度仍然不足，同時這種認知偏差極易造成采購內(nèi)控管理的盲區(qū)和死角，增加政府采購的內(nèi)在風險。
（四）內(nèi)控隊伍建設待提升
內(nèi)控隊伍的專業(yè)水平直接決定內(nèi)控管理水平?，F(xiàn)實中內(nèi)控機制隊伍不健全情況仍較為普遍，不少采購單位人員不足，業(yè)務單一，是否設置專門內(nèi)控機構尚未可知，即使設有內(nèi)控機構，其工作人員的專業(yè)素質仍無法保證，現(xiàn)實中為了滿足采購內(nèi)控機制相關規(guī)章要求，工作人員多以兼職身份出現(xiàn)的情況較為普遍，如某部門抽取12家部屬預算單位調研中發(fā)現(xiàn)，320名政府采購管理人員中，兼職人員占比接近94%；從業(yè)3年以上的人員占比不到1/3。這些工作人員往往無暇深人學習采購政策的相關政策文件，對相關法律法規(guī)、預算編制、采購項目等方面專業(yè)技能的掌握不到位，極易在政府采購過程中造成誤判和錯判，帶來采購程序不規(guī)范、采購資金浪費或閑置等問題的同時也更容易滋生尋租腐敗和權力濫用行為，影響政府形象。
強化內(nèi)控制度的對策建議
?。ㄒ唬┘毣嚓P制度規(guī)定，明晰采購主體事權
宏觀層面，結合現(xiàn)實中政府采購內(nèi)控管理中出現(xiàn)的事權模糊、主體責任不清的現(xiàn)象，完善健全法律法規(guī)，提高其在內(nèi)控管理方面的指導性與實操性，同時落實采購主體問責條款，做到有法可依、執(zhí)法必嚴，減少法律法規(guī)灰色地帶，避免采購主體權責失衡的情況發(fā)生。微觀層面，各采購單位均應以國家法律法規(guī)及上級單位相關指導意見為設定依據(jù)，制定符合采購單位實際的規(guī)章制度與管理細則，落實采購人內(nèi)控管理機制建設，建立從制訂采購需求、選擇采購方式、組成評審專家組、確定采購結果、簽訂合同到履約驗收的全流程內(nèi)控規(guī)范，同時結合“放管服”要求，為高效解決時效性、特殊性采購項目提供制度保障，實現(xiàn)采購人內(nèi)控制度閉環(huán)管理。
?。ǘ┓蛛x制衡關鍵崗位，落實部門監(jiān)督制約
按照《意見》要求，落實采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復核、合同簽訂與履約驗收等崗位相互分離，做到全面管控和突出重點結合，風險防控和提高效能結合，權責對等和強化懲處結合，對落實采購計劃、采購重點、關鍵環(huán)節(jié)、采購時限要求、采購利益沖突、采購檔案管理中暴露出來的隱患要堅決整改、及時形成報告、問責、處理等應對機制。積極探索建立業(yè)務人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項目責任追溯的一體化制度，通過檢查、考核、設立監(jiān)督電話等管理方法，將采購人主體責任落實到位。采購單位應強化采購實施部門、資產(chǎn)管理部門、財務核算部門、紀檢監(jiān)察、審計部門的部門間交流，敦促各部門實現(xiàn)聯(lián)動制約，發(fā)揮綜合監(jiān)管效應；同時健全“雙隨機一公開”工作機制，依托信息化和大數(shù)據(jù)分析，加強對采購活動的動態(tài)監(jiān)管，重點加強對公開招標數(shù)額標準以下項目和單一來源采購項目的預警跟蹤。運用第三方評估對政府采購透明度、規(guī)范性及采購結果等開展綜合評價，通過社會監(jiān)督推動采購制度完善和活動規(guī)范。
（三）增強風險防范意識，健全內(nèi)控管理機制
自覺增強風險防范意識，嚴格把控風險易發(fā)和多發(fā)的采購環(huán)節(jié)，降低風險發(fā)生的可能性。加快積極順應政府采購管理從“程序導向”向“需求導向”“績效導向”轉變，在項目后期驗收中嚴格把關，將項目績效與采購主體掛鉤，構建全員參與的管理機制，落實集體決策機制。借鑒上海市等地在政府采購內(nèi)控制度建設的做法，建立風險指引警示和評估評價機制，明晰各個潛在內(nèi)控風險點，根據(jù)政策更替與地區(qū)環(huán)境變化，定期評估和更新內(nèi)控風險清單，及時完善制度、糾正問題，統(tǒng)一思想。還可以通過信息化手段進行動態(tài)監(jiān)控和排查，提高風險評估工作的效率和準確性。
?。ㄋ模┨岣呷藛T專業(yè)水平，強化隊伍素質建設
我國政府采購領域涉及政策規(guī)章更替相對頻繁，專業(yè)性要求不斷提高的現(xiàn)實情況，因此需要采購單位不斷提升采購隊伍特別是內(nèi)控隊伍建設水平。一是切實按照“分事設權、分崗設權、分級授權”的原則，認真梳理不同業(yè)務、環(huán)節(jié)、崗位的職責與權限，選拔專業(yè)人員組建單位內(nèi)控機制隊伍；二是定期開展學習培訓，歸納和分析歷年各類型內(nèi)控管理的客觀資料與近期公開的風險事故記錄，通過大數(shù)據(jù)分析內(nèi)控風險點，督促采購人員以高頻風險點為警示、以典型案例為鏡鑒；三是訪問或聘請專家、學者開展針對健全內(nèi)控管理建設的主題講座，深入了解現(xiàn)行政府采購相關法律法規(guī)，明確目前內(nèi)控管理要求與政策導向，提高自身內(nèi)控管理的業(yè)務能力。
參考文獻：
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（作者單位:中央財經(jīng)大學財政稅務學院）
（責編:馮君）
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