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建設項目工程總承包招投標實踐與探討

□文／青島佳恒工程造價咨詢有限公司 張君

摘要：為進一步深化建筑業(yè)“放管服”，加快產業(yè)升級，促進建筑業(yè)持續(xù)健 康發(fā)展，2017 年國務院、住建部發(fā)文，明確要求加快推行工程總承包。裝配式 建筑原則上應采用工程總承包模式，政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推 行工程總承包。促進大型企業(yè)做優(yōu)做強，形成一批以開發(fā)建設一體化、全過程工 程咨詢、工程總承包為業(yè)務主體、技術管理領先的龍頭企業(yè)。本文結合工程總承 包項目招投標實踐，分析工程總承包當前突出問題和主要制約因素，提出積極的 建議，探討有效解決辦法和對策。

一、工程總承包模式是建筑業(yè)發(fā)展的必然要求 工程總承包模式是國際上常用的建設項目承包模式之一，F(xiàn)IDIC 于 1999 年編制了標準的 EPC 合同條件《設計、采購、施工合同條件》，在以承包商交鑰匙方 式承建的工業(yè)開發(fā)及基礎設施等建設項目中廣泛應用。我國現(xiàn)行《建筑法》第二 十四條，《建設部關于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》（建 市[2003]30 號），明確將 EPC 總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政 策推廣，2011 年、2012 年相繼發(fā)布實施了《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）和《標準設計施工總承包招標文件》（2012 版）。2013 年國家“一帶一路”倡議后，加快了建筑業(yè)企業(yè)走出去的步伐，為適應國際工程 承包慣例，進一步推進工程總承包制，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布實施《關于推進建 筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》（建市[2014]92 號）、《關于進一步推進工程總承包 發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93 號），國務院發(fā)布《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健 康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19 號），明確要求加快推行工程總承包，從根本 上解決傳統(tǒng)承發(fā)包模式下設計和施工相分離、不協(xié)調而造成的弊端，按照總承包 負總責的原則，落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任。

近年來隨著 PPP 項目的不斷落地、裝配式建筑的推廣，建筑業(yè)“放管服”改 革，為建筑業(yè)改革明確了目標，建設投資向國有和社會投資多元化發(fā)展，建造方式向產業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，必然要求建筑產業(yè)技術和組織方式的全面提升，目前，住房和城鄉(xiāng)建設部《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（征求意 見稿）正在編制修改過程中。近兩年各地紛紛發(fā)布地方性政策文件推進和落實工 程總承包制，裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式，政府投資工程應完善建 設管理模式，帶頭推行工程總承包。大力推行工程總承包模式，是建筑業(yè)轉型發(fā) 展的必然要求，也是供給側改革創(chuàng)新的必然要求。

二、工程總承包招投標現(xiàn)狀及制約因素 推行工程總承包模式勢在必行，但在實踐中存在著諸多影響工程總承包招投標的制約因素，涉及法律和管理制度、政策導向、經濟社會發(fā)展、國際和國內市 場環(huán)境等宏觀層面，在具體實施的層面分析，影響工程總承包招投標的主要制約 因素，突出表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）現(xiàn)行建設行政審批流程及監(jiān)管制度與工程總承包項目管理不完全配 套。

建設項目全壽命周期劃分為六個階段：決策階段、設計階段、發(fā)承包階段、 實施階段、竣工階段和運營階段。長期以來，我國的工程建設項目實行設計-招 標-施工的DBB組織模式，建設監(jiān)管制度也是與之相配套的，對于建設項目行政審批本上也按照這六個階段的流程辦理。現(xiàn)階段，國家尚未出臺具體的規(guī)范和管理工程總承包的法律法規(guī)，采用工程總承包模式的建設項目行政審批也將打破一些原有的建設監(jiān)管規(guī)定和程序，需要政府及部門之間統(tǒng)一認識，實現(xiàn)監(jiān)管流程再造和制度創(chuàng)新；另一方面，各地試行工程總承包依據地方的相關政策和規(guī)定，各地政策規(guī)定存在的差異導致同一承包商在各地業(yè)務的具體實施不一致的情況。推行工程總承包對建設單位的建設組織和管理提出了更高要求，需要建設單位做好工程項目前期工作，認真研究相關法律法規(guī)和政策，并且和項目所屬政府審批、監(jiān)管等部門充分協(xié)商取得認可后方可實施招投標工作。

（二）建設規(guī)模、建設標準、功能需求等不能滿足工程總承包發(fā)包須具備的條件。

采用工程總承包模式，建設單位應當在發(fā)包前做好工程項目前期工作，自行或者委托設計咨詢單位對工程項目建設方案深入研究，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，在項目范圍、建設規(guī)模、建設標準、功能需求、投資限額、工程質量和進度要求確定后，進行工程總承包項目發(fā)包。工程總承包改變了傳統(tǒng)模式下按量發(fā)包、按量支付與結算的原則，改為按規(guī)模標準和功能支付與結算。

對建設工程項目決策階段的可行性研究、方案設計或者初步設計工作要求提高，但目前建設單位對項目建設的管控的最薄弱環(huán)節(jié)是決策階段，隨著后續(xù)項目設計、發(fā)承包、實施到竣工、運營階段項目建設目標逐步明確，工程總承包發(fā)包階段建設單位對建設規(guī)模、建設標準、功能需求難以做到明確和完備。另外，一些建設單位為壓縮建設周期，將不適合或者不具備條件的工程總承包條件的項目，借用工程總承包形式進行發(fā)包，在后續(xù)階段逐步明確并變更調整規(guī)模標準和投資，增大了項目建設風險，增加了項目監(jiān)管難度。雖然國家鼓勵推廣工程總承包，但是缺少相應的法律法規(guī)和規(guī)范操作的規(guī)定，造成實施階段協(xié)調工作量大大增加，試行效果良莠不齊，一些地方和部門因此顧慮重重而不予支持。

（三）工程總承包項目計價方式和計價方法無統(tǒng)一規(guī)范。相比傳統(tǒng)的施工總承包，工程總承包項目承包商的風險大大增加，因此承包商在承接該類工程時會綜合考慮管理投入成本、利潤和風險等因素，所以工程總承包合同的工程造價水平一般偏高。工程總承包宜采用固定總價合同，建設單位應制定合法科學的計價方式和條款，合同固定價格應當在充分競爭的基礎上合理確定。除合同約定的變更調整部分外，合同固定價格一般不予調整。工程總承包強調按項目使用功能發(fā)包和按功能支付與結算，更適用固定合同總價來控制投資風險。但法律法規(guī)并未強制規(guī)定工程總承包必須采用固定總價方式，實踐中大量存在費率招標和工程量清單招標等計價形式，按照審定的工程造價結算，投標報價和工程結算的方式和依據不同，投資控制的風險基本上全部由建設單位承擔，這類項目有工程總承包之名而無工程總承包之實。

（四）工程總承包項目風險分擔方法和約定不明確。工程總承包項目的建設單位和承包商，應從工程的整體效益的角度來合理分配風險，即誰能有效的防止和控制風險或將風險轉移給其它方面，則應由誰承擔相應的風險責任；哪一方控制相關風險是經濟的、有效的、方便的、可行的，通過努力能夠減少風險的影響，通過風險分配能加強其責任心和積極性，能更好地計劃和控制。

風險分配通常在設計任務書、招標文件、合同、責任和義務承諾等文具中定義，但是，由于缺乏工程總承包項目的理論和實踐經驗，大多數建設單位在起草這些文件的時候很難全面、準確對風險做出預計、定義和分配，無法做到合理地分配風險，甚至利用招標人的主動權，籠統(tǒng)地將除了已有的立項、土地、規(guī)劃條件外其他所有風險都推向承包商，對調動各方面的積極性，提高項目的效益非常不利。

三、探討工程總承包招投標的對策工程總承包模式的優(yōu)勢毋庸置疑，有效解決了設計和施工的銜接問題，減少中間環(huán)節(jié)，加之BIM的應用，能夠最大限度發(fā)揮工程項目管理各方的優(yōu)勢，推動管理現(xiàn)代化，提高管理水平和效率，有利于實現(xiàn)項目目標，提升項目綜合效益。在現(xiàn)有的招投標法律制度下，探討如何規(guī)避政策和實施風險、維護參與各方的合法權益，積極穩(wěn)妥推行工程總承包模式，提出以下八項對策和建議。

（一）重視項目決策階段的可行性研究項目決策階段的可行性研究工作非常重要，直接影響以后項目的實施方案、設計以及投資等。首先要重視市場調研。通過對當地市場的詳細調研，給項目下一步的實施提供綱領性的指導意見。項目所在地市場情況的調研主要包括工程實施及交驗標準、相關的法律法規(guī)、項目所在地經濟狀況以及地材供應和價格情況等。

其次，重視完成可行性研究。可行性研究的過程是深入調查研究的過程，又是多方案比較選擇的過程。項目的可行性研究不僅是投資決策的依據，也是籌措資金、申請貸款和編制初步設計文件的依據?？尚行匝芯可婕暗沫h(huán)境影響評價報告、節(jié)能評估報告、可行性研究報告、項目安全評價、社會穩(wěn)定風險評價、水土保持方案、地質災害危險評估、交通影響評價、方案設計、投資估算等各項內容，對工程總承包項目建設實施都會產生直接或間接的影響。

最后，強調一點，對擬采用工程總承包模式的建設項目，建議在可行性研究報告審批、核準或備案時，明確招標組織方式、擬采用工程總承包模式下的招標方式和招標范圍。為項目后期實施提供依據。

（二）對承包商資質、資格要求的建議

1、根據住建部《關于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》，工程總承包企業(yè)應當具備與發(fā)包工程規(guī)模相適應的工程設計資質或施工總承包資質，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。

實踐中為不突破現(xiàn)有法律，一些項目要求承包商同時具備相應的工程設計資質和施工總承包資質，并接受聯(lián)合體。這里需要說明兩個問題，一是文件規(guī)定的資質要求是設計資質或施工總承包資質，而不是要求承包商必須同時具備，應予糾正。二是對于工程總承包是否接受聯(lián)合體投標的問題，不應簡單地定為：“接受”或“不接受”。因為僅具備設計資質的企業(yè)（或僅具備施工資質的企業(yè)），在中標后存在將工程施工（或設計部分）再發(fā)包給具有相應資質的企業(yè)的問題。為了提高工程總承包綜合管理效益，建議有條件地接受聯(lián)合體投標，即：接受由符合設計資質要求的承包商和具備施工資質的承包商組成的聯(lián)合體分別承擔工程設計和施工，聯(lián)合體成員數量可限定為2家，如果這種情況的聯(lián)合體中標，根據聯(lián)合體的分工分別完成工程設計和施工就不存在再發(fā)包的問題，故不應排斥。

2、工程總承包項目關于設計資質和施工資質的對應關系根據住建部資質管理相關規(guī)定和《工程設計資質與施工總承包資質類別對照表》，確定工程總承包項目承包商應具備的設計資質和施工資質。

工程設計資質與施工總承包資質類別對照表

（三）重視工程總承包招標文件的編制質量工程總承包招標文件應明確發(fā)包人的要求：包括但不限于以下方面：

1、招標文件中應當提供完備、準確的水文、地勘、地形、工程可行性研究報告及其批復材料等基礎資料，以保證投標方案的深度、準確度、針對性以及對工程風險的合理評估；

2、招標文件中應當明確招標的內容及范圍，主要包括：設計、勘察、設備采購以及施工的內容及范圍、功能、質量、安全、工期、驗收等量化指標；

3、招標文件中應當明確招標人和中標人的責任和權利，主要包括：工作范圍、風險劃分、項目目標、獎懲條款、計量支付條款、變更程序及變更價款的確定條款、價格調整條款、索賠程序及條款、工程保險、不可抗力處理條款等；

4、招標文件中應當要求投標人在其投標文件中明確再發(fā)包和分包內容；

5、采用BIM技術或者裝配式技術的，招標文件中應當有明確要求；

6、建設單位應當在招標文件中明確最高投標限價。

（四）完善工程總承包項目計價方式和計價方法工程總承包模式下工程造價的合理確定與有效控制十分重要。招標文件和合同應明確招標控制價，以及投標報價、合同價、結算價的計價方式和計價方法。需要在工程概算標準的基礎上，完善工程綜合預算標準，推廣全費用綜合單價的適用性。利用大數據等信息化手段，建立工程造價信息指標發(fā)布及測算平臺，及時準確反映工程造價構成要素的市場變化和各類項目建設標準和造價指標的數據庫。

工程總承包項目宜采用固定總價合同。招標控制價應以批復或備案的估算或概算工程造價為最高限額，以綜合預算標準為基礎，根據建設規(guī)模、標準、功能要求，結合設計和施工組織方案，參考同類項目造價信息指標，編制功能需求和報價清單（報價清單可詳細列項到單位工程或分部分項工程量清單）并合理確定招標控制價；投標企業(yè)根據招標文件、施工組織方案編制工程量清單和分部分項全費用綜合單價，投標總價應低于招標控制價，以單價合同為宜，也可以約定除合同變更、調整外執(zhí)行固定總價合同，合同變更、調整部分按招標文件及合同約定的處理方式進行價款調整。

（五）科學合理制定評標辦法工程總承包項目的承包商責任大，風險高，因此，對承包商的選擇至關重要。

工程總承包項目招標一般采用綜合評分法。評標辦法中評審因素和評分標準、及各評審因素的權重設置是否科學合理，直接影響評審結果和對承包人的選擇。資格審查根據項目情況，可以選擇資格預審或資格后審，根據建筑市場對潛在投標人的調研分析確定采用有限數量制或者合格制，如果采用合格制，也可以設定最低標準。評標辦法不應簡單地將針對具備設計資質的承包商的評標辦法和針對具備施工總承包資質的承包商的評標辦法分別羅列，或者針對聯(lián)合體用這兩個評標辦法各占50%權重的辦法進行簡單疊加。工程總承包項目的評標辦法應當擇優(yōu)選擇能夠將項目的設計和施工進行有機結合、符合招標文件的各項實質性要求且綜合得分最高的投標。評審因素主要包括：

1、商務部分，權重不低于60%。主要包括：投標報價及報價合理性分析、項目管理機構及人員業(yè)績、企業(yè)類似工程業(yè)績、企業(yè)實力及榮譽等。

2、技術部分，權重不高于40%。主要包括：技術建議書，對項目的總體認識和規(guī)劃；設計部分，對招標方案設計或初步設計的分析以及優(yōu)化和深化設計的建議等；施工部分，對項目實施的施工工藝和施工組織設計，對投資、進度、質量、造價和物資采購的控制措施，對設計與施工的配合方案、技術措施等。建設單位對承諾采用BIM技術或裝配式技術的投標人應當適當設置加分條件。

（六）建設單位和承包商在招標文件以及工程總承包合同中約定總承包風險的合理分擔。

風險責任和權力相互平衡。風險的承擔是一項責任，即承擔風險控制以及風險產生的損失。但另一方面，要給承擔者以控制、處理的權力。建設單位起草招標文件，就應對它的正確性負責。承包商承擔設計和施工方案的風險，則其有權根據批準的設計方案和通過施工圖審查后選擇更為經濟、合理、安全的和施工方案。

風險與機會對等。即風險承擔者，同時應享受風險控制獲得的收益和機會收益。例如承包商承擔物價上漲的風險；則物價下跌帶來的收益也應歸承包商所有。若承擔工期風險，拖延要支付誤期違約金，則工期提前就應獎勵。

承擔的可能性和合理性。即給承擔者以預測、計劃、控制的條件和可能性，給承擔者以迅速采取控制風險措施的時間、信息等條件，否則對承擔者來說風險管理成了投機。例如，要承包商承擔招標文件的理解、環(huán)境調查、實施方案和報價的風險，則必須保留一個合理的投標文件制作時間，向承包商提供現(xiàn)場調查的機會，提供詳細且正確的招標文件，特別是設計文件和合同條件，并及時地答復承包商在投標文件制作過程中發(fā)現(xiàn)的問題。這樣承包商才能理性地承擔風險。

建設單位在工程項目管理中所面臨的風險很大，其風險管理應對影響項目全局的重要環(huán)節(jié)和關鍵因素來展開。風險可能來自工程外部，也可能來自工程參與方（如承包商經營風險、合同條款不嚴謹、承包商履約不利或違約、項目負責人不稱職以及設計失誤等）。發(fā)包人需要采取各種風險管理措施來準備應對可能出現(xiàn)的風險。發(fā)包人的索賠管理應該延伸到項目的勘察設計、招投標和合同談判與簽訂階段，這些階段工作中要有防范風險、減少承包商索賠機會的明確思路，做到防患于未然。

對承包商而言，總承包單位應派駐有經驗的建筑師和建造師，加強設計和施工的互動，避免設計風險；將設計服務延伸至項目建設全過程，有利于優(yōu)化設計；實行費用控制，根據初步設計概算及投標報價對各專業(yè)進行分解，制訂各部分控制目標。例如施工圖設計與初步設計在一些材料設備的選用上可能還有些出入，造價工程師都應該及早發(fā)現(xiàn)解決通過設計修改把造價控制在目標范圍內。充分發(fā)揮設計、采購、施工各階段的合理交叉和充分協(xié)調，有利于充分利用管理資源，實現(xiàn)施工統(tǒng)籌安排，有效地進行各方面的綜合控制，降低項目風險，降低成本、縮短建設工期、保證工程質量，有效地進行的綜合控制。

（七）引入第三方監(jiān)理或全過程工程咨詢工程總承包項目的監(jiān)理單位應當對工程總承包范圍內的工程質量和施工安全實施監(jiān)督管理，監(jiān)理單位應當配備與監(jiān)理工作相適應的項目監(jiān)理機構人員，并承擔相應監(jiān)理責任。項目監(jiān)理機構在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)勘察、設計、施工行為違反法律法規(guī)、強制性技術標準或者合同約定的，應當要求工程總承包企業(yè)予以改正；工程總承包企業(yè)拒不改正的，應當及時報告建設單位。

推行工程總承包的同時，國家正在試點實行全過程工程咨詢。建設項目全過程工程咨詢是指采用多種服務方式組合，為項目決策、設計、發(fā)承包、施工、竣工和運營階段持續(xù)提供投資、勘察、設計、監(jiān)理、招標、造價、項目管理和運維等工作的解決方案及管理服務。推行全過程工程咨詢，是提高工程建設管理水平、提升行業(yè)集中度、保證工程質量和投資效益、規(guī)范建筑市場的主要措施。全過程工程咨詢貫穿通過建設項目全壽命周期的各個階段，高度整合各個階段的設計、造價、監(jiān)理等專業(yè)咨詢服務內容，試點運用BIM技術等科技手段，有利于實行全過程投資控制，有效解決個階段各專業(yè)之間的條塊分割問題，通過限額設計、優(yōu)化設計和精細化管理等措施提高投資收益，確保工程總承包項目投資目標的實現(xiàn)。

（八）運用價值工程和設計優(yōu)化設計階段是工程成本控制的重點階段，縱觀整個建設投資過程，設計費雖只占工程全部投資費用的1.5％～3.0％，但對投資的影響程度卻高達70％以上。

工程總承包的設計工作主要包括：貫徹建設意圖、重視方案設計、初步設計與施工圖設計的銜接，保證設計進度和質量，在優(yōu)化設計前提下，實行限額沒計，有效控制工程投資、做好設計的后期服務工作、充分發(fā)揮以設計為龍頭的項目管理承包的特點和優(yōu)勢。在具體操作過程中，應重點關注充分發(fā)揮自行設計的優(yōu)勢，對設計規(guī)模、標準等進行嚴格的控制，運用價值工程，對各專業(yè)、各系統(tǒng)的工程設計進行反復優(yōu)化，確保在滿足項目的功能要求的前提下，將性價比提高到比較理想的狀態(tài)。

綜上，推行工程總承包，需要從宏觀層面，完善相關法律法規(guī)，出臺相關管理規(guī)范，營造提高工程建設項目管理水平和整體效益，健全工程總承包發(fā)承包制度的大環(huán)境；從微觀的技術、方法層面，招標發(fā)包只是推進工程總承包工作的第一步，工程建設項目在招投標階段就已經決定了項目后續(xù)實施階段的組織管理模式和效果，新形勢下部分省市發(fā)布了相關管理辦法并進行了積極的探索和實踐，工程總承包招投已積累了一些經驗，也有些失敗的教訓。因此，在推行過程中應充分考慮到影響工程總承包招投標和實施的各種不利因素，完善相關配套制度和保障措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導和政策導向作用，加快工程總承包推廣力度和效果，努力把負面影響降到最低水平，為全面推進工程總承包創(chuàng)造有利條件。

參考文獻

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