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土地資源參與PPP模式項目的探討

□文／陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)辦公室  孟斌

  PPP模式，源于英文Public—Private Partnership的縮寫，具體是指政府和社會資本之間進(jìn)行相互合作的一種形式，在公共產(chǎn)品的建設(shè)或服務(wù)建立伙伴關(guān)系。政府與社會資本在項目合作過程中，共享投資收益，分擔(dān)投融資中的風(fēng)險，一起承擔(dān)社會責(zé)任。

PPP合作模式可以改善政府在項目建設(shè)中的低效率缺陷，從而加強(qiáng)項目在市場中的競爭力。近年來，各國政府都開始把PPP模式作為投資額度較大或復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資和管理的方式的必選或補(bǔ)充方式。我國在PPP項目上也不斷出臺了相應(yīng)的政策和激勵措施，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益。

  配套土地政策可支持PPP項目發(fā)展

  我國土地在用途管制方面分類，主要分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；從土地公有制方面分類，主要為全民所有制(國有)和勞動群眾所有制(集體所有)。PPP項目主要涉及的是國有建設(shè)土地。

  土地作為一種資源和資產(chǎn)，在PPP項目建設(shè)方面有著特殊的功能和作用，《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，圍繞擴(kuò)大有效投資，加快建設(shè)用地審批和供應(yīng)，保障基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地需求?！笆濉逼陂g將支持公共交通設(shè)施用地立體綜合開發(fā)，落實鐵路建設(shè)土地綜合開發(fā)政策，完善政府與社會資本合作模式(PPP)用地政策，支持創(chuàng)新融資模式。

  根據(jù)各行業(yè)PPP項目用地政策，軌道交通類項目，政府鼓勵通過土地綜合開發(fā)，支持并補(bǔ)貼項目；對于養(yǎng)老服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)，依據(jù)項目營利與否，推出不同的供地方式，營利性項目主要以協(xié)議出讓、租賃等有償方式用地，非營利項目主要以劃撥無償方式用地。

  從依法用地和土地利用角度來分析，PPP項目在項目實施的過程中要尊重土地管理法的法定要求，結(jié)合政策性文件的指導(dǎo)意見做好銜接，依法用地，嚴(yán)格程序，避免產(chǎn)生新類別的違法用地行為。在強(qiáng)化守法用地意識的基礎(chǔ)上，要增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，結(jié)合產(chǎn)業(yè)納入成本核算，創(chuàng)新商業(yè)模式要嚴(yán)守法定底線，不能盲目突破。相關(guān)部門要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識，在PPP項目運營管理中引導(dǎo)企業(yè)依法用地，杜絕盲目用地觀念，減少用地矛盾，各地政府也在逐步加大自然資源管理的“放管服”改革。

  PPP項目中供地方式的劃分

  2016年10月11日國土資源部與財政部等20家部委發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知玖財金[2016]91號)，首次發(fā)聲對PPP項目用地涉及到的相關(guān)土地問題進(jìn)行了明確劃分。根據(jù)國辦發(fā)[2015]42號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》中提到保障項目用地有多種方式，實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者人股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者人股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。

  PPP項目用地可以通過無償方式或有償方式取得，無償方式主要為劃撥，有償方式主要為協(xié)議出讓、招拍掛、出租以及國有土地使用權(quán)作價出資人股。

  1．劃撥供地

  采用劃撥方式供地是當(dāng)前PPP項目最常見的供地方式之一，實踐中多將項目用地劃撥至政府方或其授權(quán)代表方，提供給項目公司在一定期限內(nèi)無償使用，無處分權(quán)；采用劃撥的方式項目主要是國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目。其次是以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目。

  2．作價出資

  財金[2016]9l號文件進(jìn)一步明確了可作價入股的PPP項目用地的用途種類，指出不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時足額收取土地有償使用收入。

  3．土地使用權(quán)出租

  《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)[2015]42)第二十條規(guī)定：“不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理?！?/span>

  4．協(xié)議出讓

  根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范(試行)》，協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)，主要包括供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營陸用地以外用途的土地。

  5．招拍掛

  《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》對招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地使用權(quán)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，包括供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地以及有競爭要求的工業(yè)用地等。

  目前實踐中，只有部分PPP項目能通過劃撥方式取得項目用地，符合劃撥目錄的項目用地一般采用劃撥方式供應(yīng)土地。劃撥土地不用支付出讓金或支付少量補(bǔ)償、安置等費用，可提升項目吸引力，減輕社會資本前期大量資金投入壓力；出讓方式，可收取出讓金，收入納入國庫，對政府方有利；租賃方式比較靈活，但抵押條件限制較多；作價出資(入股方式)可以有效配置土地資源、緩解地方政府的資金壓力，也是政策鼓勵的方式，但存在作價出資(入股)，可能股權(quán)比例超過50％；不經(jīng)招拍掛流程，直接作價出資入股，存在尋租空間，可能會有國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險等問題。

  土地參與PPP項目的功能分析

  1．土地劃拔與土地融資

  PPP項目能否使用土地劃撥方式，主要是看PPP項目用地是否符合國家《劃撥用地目錄》要求。如果PPP項目需要以土地進(jìn)行抵押融資，需履行土地主管部門審批手續(xù)，在拍賣劃撥的土地使用權(quán)以實現(xiàn)抵押權(quán)時，拍賣所得在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓收入后，土地抵押權(quán)人有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

  2．PPP項目帶動周邊的土地增值收益歸屬

  PPP項目帶動周邊的土地增值收益歸屬，需要厘清土地增值收益的產(chǎn)生過程。土地增值收益至少來源于土地位置的改善和土地質(zhì)量的提高兩個因素。在土地所有權(quán)和使用權(quán)合一時，土地增值收益歸土地所有者；當(dāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時，周邊土地位置和土地質(zhì)量改善所形成的增值收益屬于土地使用者。PPP項目公司若想獲得周邊土地增值收益，需要先取得周邊土地的使用權(quán)。

  3．PPP項目土地的融資

  根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，PPP項目公司在以下幾種情況下無法融資：地方各級政府將儲備土地作為資產(chǎn)注入項目公司，以儲備土地作為抵押進(jìn)行項目融資；地方政府承諾以儲備土地預(yù)期出讓收入作為項目公司償債資金來源及以政府土地出讓收益作為擔(dān)保為項目融資的方式。

  綜上所述：土地作為一項重要的要素資源，通過PPP模式可進(jìn)一步提高其投入效率并發(fā)揮整合作用。

(責(zé)編：楊金亮)