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2017年10月以來(lái)PPP發(fā)展形勢(shì)分析

□文／中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司  楊寧

  在十九大勝利召開(kāi)的大背景下，自2017年10月以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及相關(guān)部委以單獨(dú)或聯(lián)合的形式頒布了一系列相關(guān)政策法規(guī)、意見(jiàn)通知，涵蓋了從推進(jìn)國(guó)務(wù)院立法到綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理，從持續(xù)推進(jìn)多個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP到建立健全 PPP流通、退出機(jī)制，從鼓勵(lì)多渠道資金參與PPP到規(guī)范各參與主體行為等一系列局部調(diào)整、控制，結(jié)合各省相繼出臺(tái)的PPP相關(guān)政策，基本明確了鼓勵(lì)、支持與規(guī)范、穩(wěn)定并存的發(fā)展基調(diào)，PPP從“高速”發(fā)展進(jìn)入“高質(zhì)”發(fā)展已成定局。

  各部委對(duì)PPP的重點(diǎn)關(guān)注

  2018年《政府工作報(bào)告》提出“支持社會(huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給”；作為兼具發(fā)揮“緩解矛盾”與“支持社會(huì)力量”作用的PPP，在貫徹發(fā)展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基礎(chǔ)上，有望為我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式做出重要貢獻(xiàn)。

  1．推進(jìn)立法  促PPP在一系列領(lǐng)域發(fā)展及PPP應(yīng)用

  國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例列入國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃。

  國(guó)務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》、《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》、《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)家發(fā)展改革委相繼發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)資源循環(huán)利用基地建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部相繼發(fā)布《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》，工信部、國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部等十六個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮民間投資作用推進(jìn)實(shí)施制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見(jiàn)》，文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，上述文件針對(duì)不同領(lǐng)域分別明確提出鼓勵(lì)采用PPP，為PPP在更大范圍內(nèi)的應(yīng)用起到了助推作用。

  2．嚴(yán)格規(guī)范  高質(zhì)推進(jìn)PPP

  中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部相繼發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于公布第四批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目名單的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，上述文件堅(jiān)決制止無(wú)序舉債、遏制隱性債務(wù)增量，規(guī)范舉債融資行為。在推進(jìn)PPP的過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)參與主體尤其是作為投資主體的中央企業(yè)、資金供給方的國(guó)有金融企業(yè)以及以多種形式參與PPP投融資業(yè)務(wù)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品分別提出明確的要求，嚴(yán)防PPP被泛化、濫用，確保PPP規(guī)范、穩(wěn)健、高質(zhì)發(fā)展。

  3．建立健全PPP流通及退出機(jī)制

  財(cái)政部和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立PPP退出機(jī)制的提案》的答復(fù)，上海證券交易所、深圳證券交易所同步發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券的掛牌條件確認(rèn)指南》和《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券信息披露指南》，上述文件提出在遵循審慎合規(guī)原則下，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等方式，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)股權(quán)融資、債券融資及資產(chǎn)證券化等方式，建立健全PPP流通及退出機(jī)制，吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理效率。

  《政府工作報(bào)告》中的PPP元素

  在2018年的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理雖未明確提及“政府與社會(huì)資本合作”，且有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，無(wú)需再次強(qiáng)調(diào)，然而仔細(xì)研讀報(bào)告，仍能發(fā)現(xiàn)與PPP發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。

  1．支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展

  PPP推出、發(fā)展的過(guò)程可以理解為進(jìn)一步對(duì)民營(yíng)資本放開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的過(guò)程，“在評(píng)選示范項(xiàng)目時(shí)享有優(yōu)先權(quán)”、“禁止在采購(gòu)過(guò)程中對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款”、“鼓勵(lì)同等條件下優(yōu)先選擇民營(yíng)資本”等內(nèi)容被寫(xiě)入各部委出臺(tái)的政策文件中，國(guó)家對(duì)作為社會(huì)資本方的民營(yíng)企業(yè)所展現(xiàn)出的認(rèn)可與重視可見(jiàn)一斑。

  2．全面實(shí)施績(jī)效管理

  PPP的根本目標(biāo)是“提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”，助力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最有效的手段則是“依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)”。將項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，是PPP對(duì)“全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全”的充分響應(yīng)。

  3．優(yōu)先支持在建項(xiàng)目合理擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券使用范圍

  《政府工作報(bào)告》提到2018年安排地方專(zhuān)項(xiàng)債券比2017年增加5500億元，達(dá)到1.35萬(wàn)億元，并將合理擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債券使用范圍。專(zhuān)項(xiàng)債券目前涉及土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)且有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，未來(lái)無(wú)論是專(zhuān)項(xiàng)債券金額的提升還是使用范圍的擴(kuò)大，都將對(duì)PPP的應(yīng)用產(chǎn)生不確定影響：

  在不考慮PPP應(yīng)用范圍限制的前提下，如果地方政府將專(zhuān)項(xiàng)債券更多應(yīng)用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)（主要指使用者付費(fèi)）項(xiàng)目，則PPP將相對(duì)集中應(yīng)用在公益類(lèi)（主要指政府付費(fèi)及可用性缺口補(bǔ)助）項(xiàng)目，由此將造成政府財(cái)政支出壓力較大，且對(duì)社會(huì)資本吸引力有限；如果地方政府將專(zhuān)項(xiàng)債券更多應(yīng)用于公益類(lèi)項(xiàng)目，則市場(chǎng)上將會(huì)出現(xiàn)相對(duì)多的“優(yōu)質(zhì)”項(xiàng)目，或?qū)⑾破鹦乱惠喌?/span>PPP投資熱潮。

  4．中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付大幅增加

  PPP應(yīng)用的財(cái)務(wù)上限為地方政府一般公共預(yù)算支出的10%，《政府工作報(bào)告》提出“中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大幅增加”，“增強(qiáng)地方特別是中西部地區(qū)財(cái)力”，“中央財(cái)政新增扶貧投入及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付向深度貧困地區(qū)傾斜”，上述舉措有效加大精準(zhǔn)脫貧力度，將對(duì)地方政府特別是相對(duì)貧困地區(qū)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，積極拓展PPP應(yīng)用空間帶來(lái)積極影響。

  5．充分釋放社會(huì)領(lǐng)域巨大發(fā)展?jié)摿?/span>

  《政府工作報(bào)告》提出“深入推進(jìn)教育、文化、體育等改革，充分釋放社會(huì)領(lǐng)域巨大發(fā)展?jié)摿Α保爸С稚鐣?huì)力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)”，這些民生領(lǐng)域恰是適宜開(kāi)展PPP的行業(yè)，且截至目前，上述領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目在數(shù)量及投資額上均規(guī)模有限，相信隨著社會(huì)體制改革深化，PPP在上述領(lǐng)域?qū)⒕哂休^大發(fā)展空間。

  6．推進(jìn)污染防治取得更大成效

  《政府工作報(bào)告》提到“鞏固藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，深入推進(jìn)水、土壤污染防治”，水、土壤、大氣一直是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。其中，污水處理及固體廢棄物、垃圾分類(lèi)處置屬于強(qiáng)制應(yīng)用PPP的領(lǐng)域，且上述領(lǐng)域市場(chǎng)化程度較高，已形成較為完善的環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈。土壤、大氣治理需要投資體量巨大，單純依靠政府直接投資效果有限，目前已在積極探索PPP的應(yīng)用，未來(lái)生態(tài)環(huán)境仍將是PPP應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。

PPP發(fā)展形式小結(jié)

  在上述背景下，對(duì)PPP發(fā)展形勢(shì)作出如下判斷：

  1.PPP經(jīng)歷四年高速發(fā)展后進(jìn)入新階段，各個(gè)環(huán)節(jié)的不斷完善為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，未來(lái)發(fā)展空間可以預(yù)期。

  2．國(guó)家嚴(yán)控PPP野蠻生長(zhǎng)，加強(qiáng)項(xiàng)目審核管控，嚴(yán)禁PPP異化為違規(guī)融資舉債或變相舉債擔(dān)保，避免造成地方政府隱形債務(wù)。PPP發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，規(guī)范、穩(wěn)健、高質(zhì)、可持續(xù)成為未來(lái)發(fā)展的主基調(diào)。

  3．相關(guān)政策緊隨十九大精神，政府監(jiān)管持續(xù)趨嚴(yán)，在積極引入民營(yíng)資本參與的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)多主體、多資金、多方式參與PPP項(xiàng)目，但針對(duì)各相關(guān)參與主體提出了十分明確的要求，穩(wěn)定PPP市場(chǎng)運(yùn)行秩序。

  4.PPP可為確保打贏化解重大風(fēng)險(xiǎn)（化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)）、精準(zhǔn)脫貧（貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施）、污染防治（污水、垃圾等環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目）三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支持，作為國(guó)家政策積極鼓勵(lì)、明確要求的行業(yè)、領(lǐng)域，涉及文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游的公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)以及供排水、可再生能源在內(nèi)的污染防治領(lǐng)域，在PPP應(yīng)用上仍將具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展機(jī)遇，值得重點(diǎn)關(guān)注。

公共服務(wù)領(lǐng)域分析

  根據(jù)財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心發(fā)布的2018年第一期季報(bào)，一季度基本公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目數(shù)比上季度末下降1個(gè)、新增投資額875億元。3月末累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)1349個(gè)、投資額12084億元，分別占管理庫(kù)的18.2%和10.5%。項(xiàng)目數(shù)前三位是教育358個(gè)、旅游327個(gè)、醫(yī)療衛(wèi)生252個(gè)；投資額前三位是旅游4733億元、教育2142億元、醫(yī)療衛(wèi)生1855億元。

  十九大報(bào)告明確提出保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，既盡力而為，又量力而行，重點(diǎn)列出優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，加之文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等細(xì)分領(lǐng)域均具備一定的剛需和使用者付費(fèi)屬性，有利于緩解“不平衡不充分”矛盾，PPP在上述領(lǐng)域仍將大有可為。

污染防治領(lǐng)域分析

  根據(jù)財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心2018年第一期季報(bào)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，污染防治領(lǐng)域項(xiàng)目總計(jì)超過(guò)1500個(gè)，總投資超過(guò)1.3萬(wàn)億元。

  作為資本化程度最高的領(lǐng)域，根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2017年度，53家環(huán)保上市企業(yè)，營(yíng)收總額共計(jì)1661億元，凈利潤(rùn)總和約253億元。其中，51家成功盈利，僅盛運(yùn)環(huán)保、津膜科技出現(xiàn)虧損。有3家企業(yè)營(yíng)收過(guò)百億，分別為北控水務(wù)(169.74億元)、光大國(guó)際（160.55億元）、碧水源(151.63億元)；有4家企業(yè)營(yíng)收過(guò)50億，分別為啟迪桑德、首創(chuàng)股份、鐵漢生態(tài)、蒙草生態(tài)。有11家企業(yè)營(yíng)收實(shí)現(xiàn)了70%以上的增長(zhǎng)速度，分別為蒙草生態(tài)、嶺南股份、維爾利、國(guó)禎環(huán)保、鐵漢生態(tài)、博世科、清水源、興源環(huán)境、嘉澳環(huán)保、旺能環(huán)境、碧水源；有7家企業(yè)應(yīng)收同比增長(zhǎng)數(shù)據(jù)為負(fù)，分別為遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保、巴安水務(wù)、科融環(huán)境、聯(lián)泰環(huán)保、旺能環(huán)境、津膜科技、永清環(huán)保。

  十九大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，同時(shí)提出四方面工作部署要求，全面建設(shè)“美麗中國(guó)”。面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)如此廣闊的市場(chǎng)空間，PPP作為我國(guó)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的主流發(fā)展模式，未來(lái)落地項(xiàng)目數(shù)量及投資額仍有望大幅提升。具體來(lái)看，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、污水處理和垃圾處理仍將有較大市場(chǎng)空間。

  截至目前，PPP的發(fā)展歷經(jīng)了“推廣”、“完善”、“深化”三個(gè)階段，現(xiàn)在已進(jìn)入由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型期，這意味著在未來(lái)幾年PPP作為一項(xiàng)重要機(jī)制改革，在做好規(guī)范、提質(zhì)等內(nèi)功修煉的基礎(chǔ)上，仍將為提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)水平，提高財(cái)政資金使用效率等方面發(fā)揮積極的增效作用。

（責(zé)編：武文卿）