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供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下評(píng)標(biāo)制度的更新設(shè)計(jì)

口文／吳強(qiáng)

  我國(guó)改革開(kāi)放后實(shí)行的招標(biāo)投標(biāo)，30多年來(lái)取得了巨大成績(jī)，同時(shí)也掩蓋著一些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)根本要求相悖的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)當(dāng)按照“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的根本要求，圍繞提高資源配置效率的終極目標(biāo)，進(jìn)行一系列以問(wèn)題為導(dǎo)向的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。主要包括：政府招標(biāo)投標(biāo)制度供給側(cè)改革、招標(biāo)人優(yōu)化產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）結(jié)構(gòu)需求側(cè)改革、投標(biāo)人提高產(chǎn)品質(zhì)量供給側(cè)改革、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提升服務(wù)供給側(cè)改革等。

  最近，招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)接二連三發(fā)生“一元錢(qián)中標(biāo)”“零元錢(qián)中標(biāo)”案例及“西安地鐵三號(hào)線問(wèn)題電纜”事件，引發(fā)業(yè)界對(duì)“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”是非曲直的熱議。在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上，招標(biāo)采購(gòu)的“低價(jià)中標(biāo)”問(wèn)題也受到詢問(wèn)。超低價(jià)中標(biāo)的怪象頻發(fā)，看似是評(píng)標(biāo)方法出了問(wèn)題，其實(shí)是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中長(zhǎng)期被忽視的評(píng)標(biāo)制度、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家三個(gè)方面存在的問(wèn)題浮出了水面，暴露的是評(píng)標(biāo)制度缺陷、制度執(zhí)行偏離和招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)失靈的真相。倒逼我們要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，思考如何更好地重新設(shè)計(jì)評(píng)標(biāo)制度，保證評(píng)標(biāo)工作的科學(xué)性，提高招標(biāo)投標(biāo)配置資源的效益。

  一、頂層評(píng)標(biāo)制度初始設(shè)計(jì)的瑕疵與不足

  為體現(xiàn)具有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)招標(biāo)投標(biāo)的特點(diǎn)，增強(qiáng)公權(quán)力對(duì)依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的管制，我國(guó)2000年頒布實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》中，設(shè)計(jì)了以評(píng)標(biāo)委員會(huì)為主導(dǎo)的評(píng)標(biāo)制度。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員以社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)專(zhuān)家為主，是招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)階段的工作載體。頂層評(píng)標(biāo)制度對(duì)其進(jìn)行了規(guī)范和約束，包括評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成有法定的程序、擔(dān)任評(píng)標(biāo)專(zhuān)家有法定的資格條件、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家有法定的權(quán)利義務(wù)、評(píng)標(biāo)程序有法定的要求、評(píng)審結(jié)果有法定的效力、評(píng)標(biāo)專(zhuān)家違法有法定的罰則等。

  經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)17年的招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐驗(yàn)證，現(xiàn)行評(píng)標(biāo)制度囿于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛和設(shè)計(jì)者理性局限，更多考慮的是節(jié)省投資、提高項(xiàng)目質(zhì)量、防止招標(biāo)人腐敗，并沒(méi)有達(dá)到“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的認(rèn)識(shí)高度。因此，評(píng)標(biāo)制度存在著侵犯市場(chǎng)主體權(quán)利的“硬傷”，還有一些與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不相適應(yīng)的地方，影響了資源配置的效益。譬如：

  1．設(shè)定的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家資格條件存有漏洞?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三十七條第三款規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年并具有高級(jí)職稱或者具有同等專(zhuān)業(yè)水平。其中，“從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿八年～具有高級(jí)職稱”兩個(gè)條件清楚明白，“具有同等專(zhuān)業(yè)水平”卻很難把握。立法原意是為少數(shù)已達(dá)到與本專(zhuān)業(yè)具有高級(jí)職稱的人員相當(dāng)?shù)乃?，又具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但因某些原因尚未取得高級(jí)職稱的專(zhuān)家，留出破格進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)的渠道。理應(yīng)為新興行業(yè)、前沿技術(shù)領(lǐng)域（如早年IT行業(yè)，現(xiàn)在的納米、石墨烯等行業(yè)）里的少數(shù)青年才俊和個(gè)別突出人才。但因“同等”難以量化、最難把關(guān)，在建立評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓膶?shí)際工作中，“同等”反倒成為大量不具備高級(jí)職稱的各種人員進(jìn)入評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)斓摹巴ǖ馈?，變成制度漏洞。這是造成目前評(píng)標(biāo)專(zhuān)家隊(duì)伍整體業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊的一個(gè)重要原因。近日，新的政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家條件，還將專(zhuān)家資格調(diào)低為具有中級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱或同等專(zhuān)業(yè)水平，更值得商榷。如是這樣，帶來(lái)的直接后果是降低了評(píng)標(biāo)專(zhuān)家隊(duì)伍總體專(zhuān)業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)，保證評(píng)標(biāo)工作質(zhì)量、優(yōu)化資源配置又從何談起？

  2．“一般招標(biāo)項(xiàng)目”和“特殊招標(biāo)項(xiàng)目”界定含糊?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，招標(biāo)人依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，一般招標(biāo)項(xiàng)目可以在專(zhuān)家?guī)靸?nèi)，采取隨機(jī)抽取方式確定；特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人在專(zhuān)家?guī)靸?nèi)直接確定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）第四十七條進(jìn)一步對(duì)特殊招標(biāo)項(xiàng)目做了界定，即指技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)或者國(guó)家有特殊要求。這個(gè)補(bǔ)充說(shuō)法似乎不再含糊其辭，但僅憑“技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)”這樣的泛泛概念，實(shí)踐中還是見(jiàn)仁見(jiàn)智，依然無(wú)法區(qū)分一般招標(biāo)項(xiàng)目和特殊招標(biāo)項(xiàng)目。尤為重要的是，在《條例》頒布后，招標(biāo)項(xiàng)目屬于“一般招標(biāo)項(xiàng)目”，還是“特殊招標(biāo)項(xiàng)目”，不僅決定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建的方式，并且左右著“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”和“綜合評(píng)估法”的選用。對(duì)同一個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目而言，不同的評(píng)標(biāo)委員會(huì)和不同的評(píng)標(biāo)方法，產(chǎn)生的結(jié)果肯定不同，其最終影響的還是資源配置是否合理、是否有效。

  3．隨機(jī)抽取方式確定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的非科學(xué)性?！稐l例》第四十六條規(guī)定，除特殊招標(biāo)項(xiàng)目外，依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)專(zhuān)家，應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)靸?nèi)以隨機(jī)抽取方式確定。顯然，制度設(shè)計(jì)者只是從“技術(shù)”一個(gè)維度，區(qū)分“一般招標(biāo)項(xiàng)目”和“特殊招標(biāo)項(xiàng)目”，并認(rèn)為一般招標(biāo)項(xiàng)目就是簡(jiǎn)單項(xiàng)目，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家采取隨機(jī)抽取，就可以勝任評(píng)標(biāo)工作。其實(shí)，從科學(xué)的角度講，這條制度規(guī)定至少涉及項(xiàng)目管理理論、采購(gòu)理論和概率論。既然招標(biāo)項(xiàng)目是“項(xiàng)目”，就必然具有項(xiàng)目的獨(dú)特性、一次性特征；既然是招標(biāo)采購(gòu)，就要在遵循專(zhuān)業(yè)、批量、時(shí)機(jī)、范圍等采購(gòu)原則的同時(shí)，對(duì)不少于3家投標(biāo)人的產(chǎn)品性能、質(zhì)量、價(jià)格、壽命周期、供貨渠道、售后服務(wù)等情況，進(jìn)行多維度比較擇優(yōu)；既然需要評(píng)標(biāo)，無(wú)論采用何種評(píng)標(biāo)方法，都要涉及技術(shù)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、法律問(wèn)題，都要由評(píng)標(biāo)委員會(huì)完成評(píng)標(biāo)任務(wù)，就不應(yīng)對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家知識(shí)體系、職業(yè)素養(yǎng)的要求有任何降低。按照概率理論，采取“隨機(jī)抽取”評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，評(píng)標(biāo)的結(jié)論必然產(chǎn)生隨機(jī)現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)情形的“評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)臁?，散落在各地各部門(mén)及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)?！叭霂?kù)”的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，沒(méi)有全面統(tǒng)一的審查尺度，加之“同等”的濫用，導(dǎo)致庫(kù)內(nèi)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家個(gè)體差異太大，被抽取專(zhuān)家與所評(píng)審項(xiàng)目不匹配的概率也很大。

  對(duì)一個(gè)具體招標(biāo)項(xiàng)目，招標(biāo)人各種需求在招標(biāo)文件中固定，投標(biāo)人各種供給在遞交投標(biāo)文件后既定，評(píng)標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)事先公開(kāi)設(shè)定，即在“三定”的客觀條件下，如因采用隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，使得最后評(píng)標(biāo)結(jié)論隨機(jī)成為可能出現(xiàn)情況中的任何一種，這對(duì)招標(biāo)投標(biāo)這樣廣泛競(jìng)爭(zhēng)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)、管理兼具的工作來(lái)講，很不科學(xué)。尤其是僅為防止招標(biāo)人直接確定評(píng)標(biāo)專(zhuān)家可能帶有的傾向，明知“隨機(jī)抽取”會(huì)產(chǎn)生“隨機(jī)結(jié)果”的弊端，仍然犧牲資源配置效益，去強(qiáng)制規(guī)定必須“隨機(jī)抽取”評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，實(shí)不可取。

  4．招標(biāo)人終身負(fù)責(zé)與評(píng)委會(huì)臨時(shí)任務(wù)之間責(zé)任失重。在建設(shè)工程領(lǐng)域，對(duì)建設(shè)單位法定代表人，早有原國(guó)家計(jì)委《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（計(jì)建設(shè)[1996] 673號(hào)，已廢止）的要求，項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。近有住建部《建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量安全八項(xiàng)規(guī)定（試行）》（建市[2015] 35號(hào)），項(xiàng)目法人對(duì)工程質(zhì)量需承擔(dān)終身責(zé)任。

  對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)投資的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)講，絕大部分是依法必須招標(biāo)項(xiàng)目，即建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、重要材料、設(shè)備的采購(gòu)都需要招標(biāo)。但在招標(biāo)工作中，招標(biāo)人的自主權(quán)、決策權(quán)等應(yīng)有的權(quán)利又被招標(biāo)制度或明或暗地部分剝奪，造成責(zé)權(quán)利不對(duì)等。僅就評(píng)標(biāo)制度分析，《條例》第五十五條規(guī)定，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。這條規(guī)定減損了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人的“以評(píng)標(biāo)委員會(huì)提供的評(píng)標(biāo)報(bào)告為依據(jù)，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人進(jìn)行比較，從中確定中標(biāo)人”的原有權(quán)利?！稐l例》設(shè)計(jì)的評(píng)標(biāo)制度，使評(píng)標(biāo)委員會(huì)在無(wú)例外情況下成為“定標(biāo)委員會(huì)”，而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目擔(dān)負(fù)終身責(zé)任的招標(biāo)人從此失去了實(shí)際定標(biāo)權(quán)。在“評(píng)標(biāo)委員會(huì)”中，社會(huì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家是評(píng)標(biāo)工作的主體，他們和所評(píng)審項(xiàng)目是沒(méi)有利益關(guān)聯(lián)，但“評(píng)標(biāo)委員會(huì)”也不對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任。中標(biāo)結(jié)果是每次招標(biāo)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)后的結(jié)果，是多方投入人力、物力、財(cái)力角逐后的項(xiàng)目資源配置，事關(guān)重大。將一個(gè)評(píng)完標(biāo)就解散的不承擔(dān)民事責(zé)任的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，在幾小時(shí)內(nèi)形成的評(píng)標(biāo)結(jié)論，作為中標(biāo)結(jié)果，最終還要招標(biāo)人承擔(dān)后果，真是悖謬。評(píng)標(biāo)制度為防止招標(biāo)人、投標(biāo)人可能存在的這樣那樣情況，想方設(shè)法地加了諸多限制，但卻不重視評(píng)標(biāo)專(zhuān)家中也發(fā)生過(guò)與投標(biāo)人串標(biāo)的“窩案”，不加設(shè)防地相信臨時(shí)性的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)”的評(píng)標(biāo)結(jié)論，直接引用其作為中標(biāo)結(jié)果，把項(xiàng)目法人應(yīng)有的權(quán)利撇在一旁，這不是真正地對(duì)國(guó)有資金負(fù)責(zé)。

  二、評(píng)標(biāo)制度在實(shí)際工作中扭曲執(zhí)行

  制度是一種“人為的事物”，政府作為制度供給的主體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也是“經(jīng)濟(jì)人”，存在自利性?，F(xiàn)在，各地、各部門(mén)與《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例配套的規(guī)章、規(guī)范性文件中，局部利益、部門(mén)利益明顯，不當(dāng)干預(yù)、侵權(quán)現(xiàn)象普遍，形成招標(biāo)投標(biāo)制度沖突、制度失衡。在評(píng)標(biāo)制度方面，頂層評(píng)標(biāo)制度的一些缺陷和瑕疵也被低層級(jí)制度放大，并在實(shí)際執(zhí)行中嚴(yán)重偏離評(píng)標(biāo)制度，造成實(shí)踐中大量的招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)工作質(zhì)量不高，很多資源被誤配、錯(cuò)配。

  1．“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”成為唯一的評(píng)標(biāo)方法。招標(biāo)文件中的“評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法”，是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家評(píng)標(biāo)時(shí)的唯一依據(jù)，這是評(píng)標(biāo)制度中的一個(gè)重要原則。招標(biāo)文件編制是否合法、合理，是否滿足采購(gòu)需求，對(duì)招標(biāo)結(jié)果具有根本性影響。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法這把“尺子”，是否科學(xué)合理，誤差大小，也必然會(huì)影響到評(píng)標(biāo)結(jié)果。招標(biāo)人在建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)前，要有一批工程技術(shù)、財(cái)務(wù)人員分析市場(chǎng)、研究建設(shè)方案、分析實(shí)施方案、估算建設(shè)投資、預(yù)測(cè)現(xiàn)金流量、分析財(cái)務(wù)可行性等。對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法合理還是綜合評(píng)估法合適、最低評(píng)標(biāo)價(jià)法中的偏差折價(jià)多少、綜合評(píng)分法中的評(píng)標(biāo)因素量化分值大小，招標(biāo)人最具有發(fā)言權(quán)。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》將提出評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利賦予了招標(biāo)人。

  但是，一些地方政府連招標(biāo)人選擇評(píng)標(biāo)方法和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)這點(diǎn)最基本的權(quán)利都要干預(yù)，他們忽視工程項(xiàng)目唯一性、一次性、明確性、約束性、復(fù)雜性的特征，強(qiáng)制要求招標(biāo)項(xiàng)目一律采取最低評(píng)標(biāo)價(jià)法?！皺?quán)力”還在制作評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的“游戲軟件”，對(duì)應(yīng)由招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目需要自主確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置許多條條框框，例如規(guī)定一個(gè)隨機(jī)抽取的K值，評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)規(guī)定為所有投標(biāo)人投標(biāo)價(jià)格的算術(shù)平均值乘以K值。這種沒(méi)有項(xiàng)目管理的科學(xué)原理、游戲般規(guī)則下的招標(biāo)投標(biāo)，忽略的是招標(biāo)投標(biāo)配置資源的作用。

  2．“隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家”變?yōu)槲ㄒ环绞?。《招?biāo)投標(biāo)法》用“一般招標(biāo)項(xiàng)目可以采取隨機(jī)抽取方式，特殊招標(biāo)項(xiàng)目可以由招標(biāo)人直接確定”，對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的產(chǎn)生做了規(guī)定。在法律條文中，“可以”是一個(gè)選擇詞，是能這樣也能不這樣。招標(biāo)大法給予了招標(biāo)人或抽取或選取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的權(quán)利。但許多地方，卻剝奪了招標(biāo)人應(yīng)有的權(quán)利，剛性地規(guī)定招標(biāo)項(xiàng)目一律由公共資源交易中心隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家，使得“隨機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家”產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大化。

  3．“隨機(jī)抽取”伴隨的“隨意評(píng)標(biāo)”。由于隨機(jī)的不確定性，在實(shí)際工作中，許多隨機(jī)抽取到的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家知識(shí)結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)與所評(píng)審的項(xiàng)目并不相符，或者對(duì)政策法規(guī)不熟悉，他們只得濫竽充數(shù)，評(píng)標(biāo)時(shí)就是找瑕疵，動(dòng)輒廢標(biāo)，使評(píng)標(biāo)委員會(huì)成為“廢標(biāo)委員會(huì)”。還有一些地方，規(guī)定招標(biāo)人代表不得成為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，明顯違反《招標(biāo)投標(biāo)法》不說(shuō)，評(píng)標(biāo)專(zhuān)家連招標(biāo)項(xiàng)目來(lái)龍去脈和重要的采購(gòu)需求都弄不清楚，專(zhuān)家評(píng)標(biāo)需要的信息不對(duì)稱，猶如“盲人摸象”式的評(píng)標(biāo)。也有少數(shù)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家不堅(jiān)持原則，不講職業(yè)道德，評(píng)標(biāo)時(shí)不是認(rèn)真研究和熟悉招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)、主要技術(shù)要求以及招標(biāo)文件中規(guī)定的商務(wù)條款和合同文件，而是迎合招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)要求，敷衍了事，使評(píng)標(biāo)成為“快餐”式的評(píng)標(biāo)。有的專(zhuān)家業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高，還有少數(shù)專(zhuān)家年齡太大、知識(shí)陳舊、記憶力衰退，對(duì)前沿的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題說(shuō)不清楚，采用電子評(píng)標(biāo)后又不熟悉電腦，工作效率很低。

騰訊云一分錢(qián)中標(biāo)廈門(mén)政務(wù)云、四川久遠(yuǎn)銀海軟件0元中標(biāo)貴州省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資管理信息系統(tǒng)等，就是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平不高、招標(biāo)投標(biāo)法律意識(shí)不強(qiáng)、評(píng)標(biāo)工作中責(zé)任心不夠，馬虎評(píng)標(biāo)、隨意評(píng)標(biāo)的明證。

  4．片面要求評(píng)標(biāo)專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)標(biāo)。

  評(píng)標(biāo)委員會(huì)法定人數(shù)為5人以上單數(shù)的立法本意，就是以便于各成員評(píng)審意見(jiàn)不一致時(shí)，可按照多數(shù)通過(guò)的原則產(chǎn)生評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)論，推薦中標(biāo)候選人或者直接確定中標(biāo)人。許多地方錯(cuò)誤理解了評(píng)標(biāo)專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)標(biāo)，規(guī)定評(píng)標(biāo)專(zhuān)家在評(píng)標(biāo)時(shí)不得進(jìn)行討論，有些地方甚至在評(píng)標(biāo)室裝有監(jiān)控設(shè)施，或者搞成隔斷，不允許專(zhuān)家互相交流。招標(biāo)項(xiàng)目千差萬(wàn)別，采購(gòu)需求因項(xiàng)目而異，作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)的成員，沒(méi)有哪位專(zhuān)家是全能的。評(píng)標(biāo)委員會(huì)本身就是“由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家等方面的專(zhuān)家組成”，試問(wèn)，技術(shù)專(zhuān)家能夠評(píng)經(jīng)濟(jì)標(biāo)的、經(jīng)濟(jì)方面的專(zhuān)家能夠評(píng)技術(shù)標(biāo)的嗎？這樣的所謂“獨(dú)立評(píng)標(biāo)”，能有什么評(píng)標(biāo)質(zhì)量？對(duì)評(píng)標(biāo)中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，應(yīng)在專(zhuān)家充分討論后，由各位評(píng)標(biāo)專(zhuān)家不受任何干擾地獨(dú)自提出個(gè)人意見(jiàn)，并承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，這才是對(duì)獨(dú)立評(píng)審的正確理解。

  三、新形勢(shì)、新要求下的評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)

  招標(biāo)投標(biāo)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種透明有序、有組織的競(jìng)爭(zhēng)交易方式，其經(jīng)濟(jì)作用除了微觀上為每個(gè)招標(biāo)企業(yè)、投標(biāo)企業(yè)降低交易成本、提高資金使用效率、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步外，宏觀意義在于推進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，使資本在競(jìng)爭(zhēng)中流動(dòng)、技術(shù)在競(jìng)爭(zhēng)中提高、市場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)育，最終達(dá)到資源在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)化配置。這是招標(biāo)投標(biāo)的真諦，是我國(guó)推行招標(biāo)投標(biāo)制度的根本目的。

  在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，提高招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)配置資源的效益，需要在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，解除束縛市場(chǎng)主體活力、阻礙市場(chǎng)和價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用的弊端。招標(biāo)投標(biāo)制度作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的準(zhǔn)則，本身也應(yīng)當(dāng)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求下與時(shí)俱進(jìn)。特別是涉及最終資源配置的評(píng)標(biāo)制度，必須從“重程序、輕結(jié)果”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸刭|(zhì)量、重結(jié)果”的制度安排。要根據(jù)制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的普適性、效率、激勵(lì)相容、帕累托改進(jìn)等一般原則，針對(duì)“入庫(kù)”評(píng)標(biāo)專(zhuān)家業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊、評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)質(zhì)量缺少制度約束、招標(biāo)人應(yīng)有的采購(gòu)決策權(quán)未能到位、圍標(biāo)串標(biāo)多發(fā)頻發(fā)四個(gè)影響資源配置效益的重大問(wèn)題，在《招標(biāo)投標(biāo)法》的框架內(nèi)，以制度修復(fù)和制度創(chuàng)新為要領(lǐng)，更新設(shè)計(jì)評(píng)標(biāo)制度。其設(shè)計(jì)的四個(gè)要點(diǎn)是：

  1．堵塞評(píng)標(biāo)專(zhuān)家“同等專(zhuān)業(yè)水平”的制度漏洞。對(duì)入庫(kù)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家而言，本人應(yīng)是某個(gè)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)精英和骨干，專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平高、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富。評(píng)標(biāo)工作，就是需要各位評(píng)標(biāo)專(zhuān)家發(fā)揮各自專(zhuān)長(zhǎng)，利用個(gè)人的職業(yè)技能，公正、合理、科學(xué)地評(píng)定出中標(biāo)候選人。在招標(biāo)項(xiàng)目中，投標(biāo)人都是在市場(chǎng)中激烈競(jìng)爭(zhēng)，并能夠在優(yōu)勝劣汰的環(huán)境中生存發(fā)展的企業(yè)，本身就很了不起，企業(yè)一定有很多管理行家、技術(shù)高手。他們的投標(biāo)，讓不具備高級(jí)技術(shù)職稱的“同等專(zhuān)業(yè)水平”的所謂“專(zhuān)家”評(píng)標(biāo)，好似“學(xué)生”在評(píng)價(jià)“老師”水平高低、孰優(yōu)孰劣。招標(biāo)投標(biāo)是經(jīng)濟(jì)技術(shù)活動(dòng)，尤其是技術(shù)問(wèn)題來(lái)不得半點(diǎn)虛假。評(píng)標(biāo)質(zhì)量的高低，取決于每位評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平、法律意識(shí)和職業(yè)道德。因此，“同等專(zhuān)業(yè)水平”不應(yīng)該成為制度規(guī)定，必須堵塞這個(gè)制度漏洞，取消評(píng)標(biāo)專(zhuān)家“或者具有同等專(zhuān)業(yè)水平”的資格條件。

  2．增設(shè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)任追究制度。在整個(gè)招標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)文件的編制、評(píng)標(biāo)辦法和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及評(píng)標(biāo)工作是三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)工作更是招標(biāo)采購(gòu)的核心環(huán)節(jié)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)最終的評(píng)標(biāo)結(jié)果，事關(guān)整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)原則，關(guān)系到能否保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益。具體到每個(gè)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目，也關(guān)系到能否保證項(xiàng)目質(zhì)量、優(yōu)化配置資源、實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人最大經(jīng)濟(jì)效益。評(píng)標(biāo)委員會(huì)只是一個(gè)臨時(shí)性組織，評(píng)完標(biāo)就解散，評(píng)標(biāo)結(jié)果的好壞、評(píng)標(biāo)的責(zé)任很難追究。評(píng)標(biāo)委員會(huì)權(quán)利、責(zé)任不對(duì)等也是評(píng)標(biāo)專(zhuān)家濫用“自由裁量權(quán)”的原因之一?，F(xiàn)行評(píng)標(biāo)制度雖然對(duì)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家個(gè)人有違法的追究責(zé)任，但是對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)這個(gè)臨時(shí)集體卻沒(méi)有相應(yīng)責(zé)任的追究制度。畢竟專(zhuān)家違法現(xiàn)象是極少數(shù)，而評(píng)標(biāo)中失職、失察、失誤、失信等行為會(huì)經(jīng)常發(fā)生，這些過(guò)失直接影響評(píng)標(biāo)質(zhì)量。評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)填補(bǔ)這個(gè)方面的制度空白：一是在中標(biāo)候選人公示的同時(shí)，公布評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單，讓評(píng)標(biāo)專(zhuān)家接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；二是一旦投標(biāo)人對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的異議、投訴理由成立，如果是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的過(guò)錯(cuò)，則應(yīng)問(wèn)責(zé)、追責(zé)，所有成員必須承擔(dān)責(zé)任，退還當(dāng)次評(píng)審專(zhuān)家費(fèi)，一定范圍通報(bào)批評(píng)，停止評(píng)標(biāo)專(zhuān)家資格一年。

  3．修復(fù)招標(biāo)人應(yīng)有的招標(biāo)采購(gòu)權(quán)利。政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中長(zhǎng)期沒(méi)有正確處理好的問(wèn)題。在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，公權(quán)力同樣對(duì)招標(biāo)人應(yīng)有的權(quán)利進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。尤其是國(guó)有企業(yè)一定數(shù)額以上的采購(gòu)，被納入依法必須招標(biāo)項(xiàng)目后，出于防止腐敗的目的，其采購(gòu)供應(yīng)鏈管理中應(yīng)有的完整權(quán)利受到制度供給抑制和侵犯。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量”，我們的國(guó)有企業(yè)要在與不同所有制的市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)中，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值。在招標(biāo)采購(gòu)工作中，我們應(yīng)當(dāng)充分尊重國(guó)有企業(yè)應(yīng)有權(quán)利，絕不能以他們有“傾向性”為由，去抑制國(guó)有企業(yè)改造客觀世界的主觀能動(dòng)性。在評(píng)標(biāo)制度的更新設(shè)計(jì)中，必須解放思想，尊重科學(xué)，尊重市場(chǎng)主體，按照不能差別對(duì)待的普適性原則，修復(fù)招標(biāo)人、國(guó)有企業(yè)在招標(biāo)采購(gòu)中被肢解的權(quán)利：一是廢除“一般招標(biāo)項(xiàng)目”“特殊招標(biāo)項(xiàng)目”提法，以解除對(duì)招標(biāo)人組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)和選用評(píng)標(biāo)方法的兩個(gè)制度約束。允許招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和采購(gòu)需求，在兩種評(píng)標(biāo)方法中選擇一種評(píng)標(biāo)方法，可以從專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)標(biāo)專(zhuān)家或直接確定評(píng)標(biāo)專(zhuān)家。二是廢止《條例》第五十五條“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的規(guī)定，讓招標(biāo)人定標(biāo)的權(quán)利回歸到《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條第二款“招標(biāo)人根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的書(shū)面報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人”。以上修訂內(nèi)容都是基于項(xiàng)目管理的科學(xué)性、招標(biāo)人的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的考量，使評(píng)標(biāo)制度內(nèi)在地聯(lián)結(jié)新形勢(shì)、新要求下的評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)堵塞評(píng)標(biāo)專(zhuān)家“同等專(zhuān)業(yè)水平”的制度漏洞增設(shè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)任追究制度修復(fù)招標(biāo)人應(yīng)有的招標(biāo)采購(gòu)權(quán)利針對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)等問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新建設(shè)項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目質(zhì)量終身責(zé)任制等其他制度安排。

  4．針對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)等問(wèn)題進(jìn)行制度創(chuàng)新。圍標(biāo)、串標(biāo)問(wèn)題，對(duì)提高招標(biāo)投標(biāo)配置資源的效益破壞性最大。圍標(biāo)、串標(biāo)屢禁不止的根本原因是誠(chéng)信缺失。但評(píng)標(biāo)制度中，也有幾個(gè)技術(shù)性的誘因：一是《條例》第五十五條中的“排名第一的中標(biāo)候選人放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件要求提交履約保證金……招標(biāo)人可以按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”規(guī)定，排名第一的中標(biāo)候選人，不需要原因就能夠放棄中標(biāo)，或者說(shuō)滿意就簽訂中標(biāo)合同，不滿意就不接受合同，就可以依次選第二名中標(biāo)，為圍標(biāo)、串標(biāo)留下了操作空間。二是《招標(biāo)投標(biāo)法》第十九條規(guī)定的招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，這樣的制度安排相當(dāng)于把“標(biāo)準(zhǔn)答案”事先告知潛在投標(biāo)人，誘發(fā)不法投標(biāo)入圍繞如何得高分、滿分而去弄虛作假。三是實(shí)踐中，大量的招標(biāo)項(xiàng)目采用以投標(biāo)人投標(biāo)平均價(jià)得最高分的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，誘導(dǎo)了缺乏商業(yè)道德的投標(biāo)人沆瀣一氣，抱團(tuán)結(jié)伙在某個(gè)價(jià)格區(qū)間集中報(bào)價(jià)，形成圍標(biāo)、串標(biāo)。上海最近破獲一起“串通投標(biāo)”團(tuán)伙案，在今年1月上海一項(xiàng)市政工程招標(biāo)中，90多家投標(biāo)公司里竟然有80多家公司的背后由一個(gè)陸某為首的勢(shì)力在控制，以確保他們以期望的價(jià)格中標(biāo)，手法就是花數(shù)萬(wàn)元“小費(fèi)”，在行業(yè)內(nèi)找一批公司把標(biāo)的圍起來(lái)投標(biāo)。

  因此，在評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)不允許中標(biāo)候選人無(wú)正當(dāng)理由放棄中標(biāo)。同時(shí)對(duì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，既可以在招標(biāo)文件中載明，也可以在唱標(biāo)前公布。作為制度創(chuàng)新，評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)在唱標(biāo)前公布，有利于潛在投標(biāo)人在不知道評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)前，更多地根據(jù)自己的實(shí)際情況編制投標(biāo)文件，也限制了招標(biāo)人在唱標(biāo)后，再根據(jù)報(bào)價(jià)情況設(shè)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的不公平行為。實(shí)踐中，全國(guó)電力系統(tǒng)的招標(biāo)項(xiàng)目，普遍采取截標(biāo)后、唱標(biāo)前公布詳細(xì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的做法，形成了更加真實(shí)的公平競(jìng)爭(zhēng)，效果很好。此外，還要在評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)中，鼓勵(lì)采用最低有效投標(biāo)報(bào)價(jià)得最高分的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

  招標(biāo)投標(biāo)的根本屬性是經(jīng)濟(jì)技術(shù)活動(dòng)，必須遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，評(píng)標(biāo)制度更新設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，是提高評(píng)標(biāo)委員會(huì)供給的評(píng)標(biāo)結(jié)果水平，從而保證招標(biāo)采購(gòu)的質(zhì)量。指導(dǎo)思想上，要牢牢把握“提高資源配置效益”的總要求，尊重科學(xué)、尊重技術(shù)、尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重招標(biāo)人主觀能動(dòng)性。落腳點(diǎn)首先是要嚴(yán)把專(zhuān)家入庫(kù)關(guān)，保證評(píng)標(biāo)專(zhuān)家高水準(zhǔn)的職業(yè)素養(yǎng)；其次是激發(fā)市場(chǎng)主體活力，保證招標(biāo)人自主選擇評(píng)標(biāo)方法、自主制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、自主確定評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成方法以及最終的實(shí)際定標(biāo)權(quán)利；第三是避免權(quán)力無(wú)端干預(yù)，保證招標(biāo)投標(biāo)最終結(jié)果，滿足采購(gòu)項(xiàng)目的功能需求，滿足采購(gòu)人的使用要求。