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“互聯(lián)網(wǎng)+招標(biāo)采購(gòu)三年行動(dòng)方案”  為何沒(méi)有“交易中心”？

口文／上海匯招信息技術(shù)有限公司CEO  張利江

  2017年2月28日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合工信部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、商務(wù)部共同發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案(2017-2019年)》(簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》)的通知。文件出臺(tái)的時(shí)間之短，力度之大，在招投標(biāo)領(lǐng)域前所未有。

  《行動(dòng)方案》旨在大力發(fā)展電子招標(biāo)采購(gòu)，促進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，提高招標(biāo)采購(gòu)效率和透明度，降低交易成本，充分發(fā)揮信用信息和交易大數(shù)據(jù)在行政監(jiān)督和行業(yè)發(fā)展中的作用。而對(duì)于在采購(gòu)活動(dòng)中扮演著重要角色的交易場(chǎng)所或交易中心，該《行動(dòng)方案》全文都沒(méi)有提及。

  招采圈怎么玩互聯(lián)網(wǎng)?

  【《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》明確了四類主體可以建設(shè)運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)，它們分別是依法設(shè)立的招投標(biāo)交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的法人組織。而《行動(dòng)方案》只提到其中三類建設(shè)主體，唯獨(dú)對(duì)“交易場(chǎng)所”只字未提。】

  信息技術(shù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)生水起。在企業(yè)銷售服務(wù)方面，美國(guó)的sales force，中國(guó)的銷售易、紛享銷客、XT00LS等，發(fā)展都十分迅猛。但在企業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域有點(diǎn)例外，總體來(lái)講，市場(chǎng)主體的行動(dòng)極其艱難和緩慢。

  互聯(lián)網(wǎng)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的建設(shè)發(fā)展緩慢，其根源在于政府不放權(quán)。對(duì)于電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)的建設(shè)，各地交易中心都表現(xiàn)出極大的興趣。但面對(duì)政府的不放手，交易中心顯得辦法不多。

  2017年2月28日發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購(gòu)行動(dòng)方案(2017-2019年)》(簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》)，可以看出，中央政府對(duì)大力發(fā)展電子招標(biāo)采購(gòu)，推進(jìn)招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域與互聯(lián)網(wǎng)深度融合有著很大的決心。但對(duì)于行動(dòng)方案全文沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)交易場(chǎng)所或交易中心，中央政府作何考量，目前不得而知。

  自電子招投標(biāo)系統(tǒng)誕生之初，到《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》的起草、論證和發(fā)布，交易這部分功能，到底是由市場(chǎng)主體，還是交易中心，又或是別的機(jī)構(gòu)來(lái)建，一直備受爭(zhēng)議，卻始終沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》曾以《茶杯里的風(fēng)暴：爭(zhēng)議招投標(biāo)》一文，對(duì)此進(jìn)行過(guò)深度報(bào)道。

  要想得到這個(gè)問(wèn)題的答案，最早可以追溯到2013年2月頒布的《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》。在由誰(shuí)來(lái)建這個(gè)問(wèn)題上，《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》明確四類主體可以建設(shè)運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)，它們分別是依法設(shè)立的招投標(biāo)交易場(chǎng)所、招標(biāo)人、代理機(jī)構(gòu)以及其他依法設(shè)立的法人組織?！峨娮诱袠?biāo)投標(biāo)辦法》之后各相關(guān)部委出臺(tái)的若干文件，也基本遵循這個(gè)口徑。那么，《行動(dòng)方案》只提到其中三類建設(shè)主體，唯獨(dú)對(duì)“交易場(chǎng)所”只字未提，其中隱含的意義是什么?具體原因分析如下：

  強(qiáng)制使用制定交易系統(tǒng)有悖法治

  【強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目使用它們的系統(tǒng)這種作法，缺乏法律法規(guī)支撐。即使《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》賦予了交易場(chǎng)所建設(shè)系統(tǒng)的權(quán)利，那也是四類主體按行業(yè)、分專業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并且鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)。由此可見(jiàn)，交易場(chǎng)所不能包打天下?！?/span>

  目前，在電子招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域，幾乎建有交易系統(tǒng)的交易場(chǎng)所，基本都是強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易的項(xiàng)目使用它們的系統(tǒng)。這種強(qiáng)制性行為缺乏相關(guān)法律法規(guī)的支撐。即使《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》賦予了交易場(chǎng)所建設(shè)系統(tǒng)的權(quán)利，那也是四類主體按行業(yè)、分專業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并且鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)。由此可見(jiàn)，交易場(chǎng)所不能包打天下。政府強(qiáng)制指定交易主體使用某個(gè)交易系統(tǒng)，容易讓人認(rèn)為是一種行政干預(yù)行為。

  還有一些交易中心，還在借機(jī)擴(kuò)大進(jìn)場(chǎng)交易的范圍，比如擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)的建設(shè)工程招標(biāo)項(xiàng)目。這更是違反了《憲法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定。

  《憲法》規(guī)定：“國(guó)有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營(yíng)”；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”。國(guó)有企業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)，明顯屬于在法律規(guī)定范圍內(nèi)擁有的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

  一直以來(lái)，政府的行事準(zhǔn)則是 “法無(wú)授權(quán)不可為”。我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院要制定行政法規(guī)、發(fā)布行政命令和決議，必須要有憲法和法律的明確規(guī)定。

  如此一來(lái)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條第一款“賦權(quán)地方政府有條件建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)場(chǎng)所的規(guī)定”，缺少上位法支持。同樣，《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》賦予交易中心建設(shè)電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)，也沒(méi)有上位法的支持。

  竊以為，不管是哪類主體建設(shè)的交易平臺(tái)，強(qiáng)制交易主體使用都是不合法的。

  不應(yīng)剝奪買賣雙方的信息化建設(shè)權(quán)

  【以政府向市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)的方式，進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)電子化建設(shè)運(yùn)營(yíng)，是政府投資工程和政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化的最佳選擇。】

  招投標(biāo)是買賣雙方確定合約的一種程序，它本身只是一種商務(wù)活動(dòng)，政府采購(gòu)也不例外。中國(guó)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)20多年，企業(yè)招投標(biāo)這類商務(wù)活動(dòng)的信息化，為何要受制于只具有提供公共服務(wù)功能的政府下屬的交易中心，值得讓人深思。

  目前來(lái)看，有人主張政府把企業(yè)的招標(biāo)采購(gòu)和招標(biāo)采購(gòu)的信息化管起來(lái)。那么政府是不是對(duì)企業(yè)的銷售、財(cái)務(wù)、人力資源，也該一一管起來(lái)?因?yàn)槿?、?cái)、物，產(chǎn)、供、銷，都是企業(yè)內(nèi)部同等重要的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。歷史表明，監(jiān)管過(guò)多，不愿放權(quán)，通常的結(jié)果都不會(huì)很好。因此，企業(yè)買賣雙方是否使用交易平臺(tái)，使用哪一家的交易平臺(tái)，完全應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)決定。

  至于政府采購(gòu)，這個(gè)時(shí)候政府的身份是買方，不是行政監(jiān)管者，它有權(quán)自由選擇交易系統(tǒng)，不管是下屬的交易中心的，還是市場(chǎng)主體的；但是，包括交易中心在內(nèi)，無(wú)論是誰(shuí)，都不得干預(yù)作為采購(gòu)人的各政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的選擇。這符合2017年初中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源的指導(dǎo)意見(jiàn)》的文件精神。所以，以政府向市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)的方式，進(jìn)行招標(biāo)采購(gòu)電子化建設(shè)運(yùn)營(yíng)，是政府投資工程和政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)化的最佳選擇。

  交易場(chǎng)所建運(yùn)營(yíng)交易平臺(tái)的先天缺陷

  【招投標(biāo)涉及的行業(yè)和專業(yè)太多，多年的實(shí)踐證明，政府下屬的事業(yè)單位對(duì)于市場(chǎng)眾多個(gè)性化需求是難以一一滿足的。滿足商業(yè)需求，本來(lái)就是市場(chǎng)的事。它既不是政府擅長(zhǎng)的，也不是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。】

  《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》以及后續(xù)發(fā)布的多個(gè)文件指出，電子招投標(biāo)交易平臺(tái)可以按行業(yè)、分專業(yè)去建設(shè)運(yùn)營(yíng)，究其原因，招投標(biāo)涉及的行業(yè)和專業(yè)太多。多年的實(shí)踐結(jié)果證明，政府下屬的事業(yè)單位對(duì)于市場(chǎng)眾多個(gè)性化需求，是難以一一滿足的。滿足商業(yè)需求，本來(lái)就是市場(chǎng)的事。它既不是政府擅長(zhǎng)的，也不是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

  政府的性質(zhì)決定了它在直接的生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)中，沒(méi)有企業(yè)所具有的市場(chǎng)適應(yīng)性和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力，加之對(duì)其缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，創(chuàng)新改進(jìn)的動(dòng)力和壓力自然無(wú)從談起。再有，受預(yù)算管理制度的限制，系統(tǒng)功能無(wú)法迅速迭代。硬件跟不上，軟件不更新，沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制，如果還沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)的改善、技術(shù)的進(jìn)步就難以實(shí)現(xiàn)。

  處于壟斷地位的交易場(chǎng)所，與處于競(jìng)爭(zhēng)壓力下的市場(chǎng)主體，誰(shuí)才是更好的服務(wù)者，時(shí)間將給出最好的答案。

  地方往往“下有對(duì)策”

  【近幾年的實(shí)踐證明，交易場(chǎng)所既當(dāng)不了“主人”，也做不好“管家”。實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+招標(biāo)采購(gòu)”，一個(gè)重要目的是推動(dòng)招投標(biāo)從有形走向無(wú)形。過(guò)度強(qiáng)調(diào)交易場(chǎng)所，那就與招投標(biāo)電子化的初衷背道而馳了?！?/span>

  早在2013年《關(guān)于做好<電子招標(biāo)投標(biāo)辦法>貫徹實(shí)施工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確了，公共服務(wù)或行政監(jiān)督平臺(tái)不得帶有交易功能，如有，得限期改造。不過(guò)除了少部分改造完成，現(xiàn)實(shí)中仍有很多交易場(chǎng)所采用三合一的系統(tǒng)，改造工作并未按期開展或完成。

  2014年國(guó)家發(fā)改委等六部委發(fā)布1925號(hào)文——《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的通知》明確提出，不得為招標(biāo)人統(tǒng)一規(guī)定，或強(qiáng)制使用指定的交易平臺(tái)。也不得限制或排斥市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)的交易平臺(tái)，與公共服務(wù)和行政監(jiān)督平臺(tái)對(duì)接?，F(xiàn)實(shí)是沒(méi)有一個(gè)地方政府真正做到了與市場(chǎng)主體建設(shè)的交易平臺(tái)的開放對(duì)接。

  近幾年的實(shí)踐證明，交易場(chǎng)所既當(dāng)不了“主人”，也做不好“管家”。實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+招標(biāo)采購(gòu)”，一個(gè)重要目的是推動(dòng)招投標(biāo)從有形走向無(wú)形。過(guò)度強(qiáng)調(diào)交易場(chǎng)所，那就與招投標(biāo)電子化的初衷背道而馳了。

  《行動(dòng)方案》沒(méi)有提及交易場(chǎng)所建設(shè)交易平臺(tái)，這是確鑿無(wú)疑的事實(shí)，也是深思熟慮的結(jié)果，更是國(guó)家部委落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議(簡(jiǎn)稱：中共十八屆三中全會(huì))提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的一致行動(dòng)：讓市場(chǎng)來(lái)決定交易平臺(tái)這一資源的配置方式。