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政府PPP融資與風(fēng)險(xiǎn)防范研究

口文／宋 沛 雷高峰

  長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資被理所當(dāng)然的認(rèn)為是地方政府的專(zhuān)有領(lǐng)域。但因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部性并不是意味著市場(chǎng)機(jī)制和私營(yíng)部門(mén)不能在其中發(fā)揮出積極的作用。另外，地方政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)時(shí)，往往會(huì)面臨一些相互沖突的問(wèn)題，從而很難再得到預(yù)期的實(shí)踐效果。同時(shí)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，項(xiàng)目融資方面臨著資金緊缺的局限，而私營(yíng)部門(mén)面臨著項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及政策上的不確定風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，在我國(guó)政府工程項(xiàng)目可行的融資模式中，主要包括政府直接投資、政府與私人共同投資、政府管制下的私人投資以及政府允許范圍內(nèi)的私人完全投資等多種模式。

  一、政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

  (一)政策風(fēng)險(xiǎn)

  政府PPP融資的政策風(fēng)險(xiǎn)即在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，由于政府政策的改變而影響項(xiàng)目潛在的盈利能力。當(dāng)前PPP項(xiàng)目失敗的主要原因在于相關(guān)地方法律法規(guī)與合同條款的不匹配，同時(shí)政策不持續(xù)、公開(kāi)度不夠，政策的風(fēng)險(xiǎn)投資方不可控。因此，私人投資必然會(huì)要求更好的投資報(bào)酬作為風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)的補(bǔ)償。

  (二)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

  政府PPP融資的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況。技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由私營(yíng)合作方承擔(dān)，而私營(yíng)合作方在政府項(xiàng)目建設(shè)完成后需要一定的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，但受限于技術(shù)創(chuàng)新的難度或者技術(shù)進(jìn)步引起的原有設(shè)備的落后，都會(huì)間接提高成本。運(yùn)營(yíng)成本的提高將減少私營(yíng)合作方投資回報(bào)率，這樣勢(shì)必會(huì)影響到日后運(yùn)營(yíng)成本的支出。

  (三)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

  政府PPP融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)補(bǔ)償能力直接相關(guān)聯(lián)。本文所指的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和對(duì)應(yīng)的利息，從而增加了債權(quán)人求助于法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)的可能性。當(dāng)前許多公司的資產(chǎn)方案能夠?qū)崿F(xiàn)資本結(jié)構(gòu)的合理化，最大程度上減輕財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率。但實(shí)際上私營(yíng)合作方很有可能需要獨(dú)自承擔(dān)此類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)由公共部門(mén)或者融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)，那么政府PPP融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大大的均攤，保障項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

  (四)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)

  政府PPP融資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自于項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益的不確定性。在政府PPP融資過(guò)程中應(yīng)該盡可能確保私營(yíng)合作方能夠獲得合理的利潤(rùn)空間回報(bào)率，為此，需要使用者支付合理的費(fèi)用。但在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或者提供服務(wù)過(guò)程中受到各種因素的影響，因而項(xiàng)目真正的盈利能力往往達(dá)不到私營(yíng)合作方的預(yù)期水平，從而造成了較大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

  (五)管理風(fēng)險(xiǎn)

  政府PPP融資的管理風(fēng)險(xiǎn)涵蓋十分廣泛，大致包括商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度承擔(dān)、項(xiàng)目招標(biāo)失敗、選擇不良的投資商、政府監(jiān)管不到位等幾個(gè)方面。其中，政府監(jiān)管不到位主要體現(xiàn)在項(xiàng)目規(guī)劃者、投資者、建設(shè)者、經(jīng)營(yíng)者以及他們之間的協(xié)同關(guān)系方面，使政府面臨公共利益受損的隱患。

  (六)法律風(fēng)險(xiǎn)

  修訂后的行政訴訟法和最高院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議界定為行政協(xié)議，并適用行政訴訟。對(duì)這一新的規(guī)定，實(shí)務(wù)界反響強(qiáng)烈，一是認(rèn)為會(huì)加劇政企雙方的不平等性，社會(huì)資本特別是外商投資和民間投資擔(dān)心其權(quán)利得不到充分保護(hù)；二是擔(dān)心爭(zhēng)議解決的公正性。由于行政案件應(yīng)由最初做出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄，社會(huì)資本懷疑法院判決會(huì)受到當(dāng)?shù)馗深A(yù)；三是導(dǎo)致法律關(guān)系的不確定性。由于行政協(xié)議在我國(guó)法律制度體系中并無(wú)明確的規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定不清的情況下，不能像民事協(xié)議那樣依照《合同法》處理。

  二、政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防范路徑

  (一)強(qiáng)化資質(zhì)認(rèn)證

  強(qiáng)化資質(zhì)認(rèn)證需要政府在項(xiàng)目評(píng)估與認(rèn)證時(shí)嚴(yán)格把關(guān)。具體而言，招標(biāo)過(guò)程中需要進(jìn)行投標(biāo)人的資質(zhì)認(rèn)證審核。對(duì)于優(yōu)先公私合作的項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，特別是需要關(guān)注其經(jīng)濟(jì)上的可行性、可實(shí)施性、融資可行性。預(yù)防陪標(biāo)、串標(biāo)、虛假招標(biāo)等違法行為發(fā)生。同時(shí)，政府對(duì)項(xiàng)目的支持力度、范圍、時(shí)限等方面要適當(dāng)調(diào)整，明確社會(huì)資本參與投資工程項(xiàng)目的審批流程。

  PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的合理性問(wèn)題。政府部門(mén)在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)需要考慮方案是否具有吸引力。通?？梢愿鶕?jù)各方獲利的多少來(lái)考慮承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目參與方能夠接受。只有PPP融資項(xiàng)目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項(xiàng)目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)非常重要。

  (二)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)

  PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功，其中最主要的因素是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的合理性問(wèn)題。政府部門(mén)在設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)時(shí)需要考慮方案是否具有吸引力。通常可以根據(jù)各方獲利的多少來(lái)考慮承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目參與方能夠接受。只有PPP融資項(xiàng)目方案具有足夠的吸引力，才能夠保障項(xiàng)目可操作性。為此，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)非常重要。

  (三)完善監(jiān)管過(guò)程

  完善監(jiān)管過(guò)程需要政府對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督。同時(shí)考慮到政府PPP融資項(xiàng)目的復(fù)雜性，僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督是不可行的，必須要以政府機(jī)構(gòu)為主體，社會(huì)監(jiān)督參與的方式進(jìn)行。除此之外，還必須要健全政府部門(mén)在PPP法律層面上的運(yùn)作制度，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資方式、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)等采納公共意見(jiàn)，借助于完善的法律法規(guī)來(lái)約束各方利益主體，以期達(dá)到相互監(jiān)督，協(xié)同共進(jìn)的效果。

  三、結(jié)語(yǔ)

  作為政府工程項(xiàng)目主體的重要融資活動(dòng)，政府PPP融資是根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益率、資產(chǎn)以及政府補(bǔ)貼等多種形式綜合的一種融資活動(dòng)安排，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。本文研究政府PPP融資與風(fēng)險(xiǎn)防范有關(guān)問(wèn)題，首先從政府融資模式分析出發(fā)，然后就政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了深入的剖析，最后就如何進(jìn)一步提升政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防范路徑水平從強(qiáng)化資質(zhì)認(rèn)證、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和完善監(jiān)管過(guò)程三個(gè)方面進(jìn)行了深入的分析。希望為今后政府PPP融資實(shí)踐工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)條件，推動(dòng)PPP實(shí)踐運(yùn)用工作的開(kāi)展，優(yōu)化政府PPP融資風(fēng)險(xiǎn)水平。

  (作者單位：陜西省采購(gòu)招標(biāo)有限責(zé)任公司)