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PPP的現(xiàn)狀與發(fā)展分析
發(fā)布時間:2016-07-05

PPP的現(xiàn)狀與發(fā)展分析

 

童再軍

 

  一、PPP的發(fā)展

  PPP模式,是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目,或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協(xié)議為基礎,彼此之間形成的一種伙伴式的合作關系。目前,PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年,英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為,PPP模式下的工程可以達到并超過價格與質帶關系的要求,能夠節(jié)省17%的資金。80%的工程項目能按規(guī)定工期完成,其余20%未按期完成的項目,拖延時間最長未超過4個月;而常規(guī)招標項目按期完成的只有30%。同時,80%的工程耗資均在預算之內(nèi),20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案;而一般傳統(tǒng)招標方式只能達到25%。智利是在基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的情況下,于1994年引進PPP模式,結果基礎設施的現(xiàn)代化程度提高了,并獲得了充足的資金投入到社會發(fā)展計劃中,現(xiàn)已完成36個項目,投資額60億美元,年投資規(guī)模由PPP模式實施前的3億美元增至17億美元。葡萄牙于1997年啟動了PPP模式,首先應用在公路網(wǎng)的建設上。從1997年至2006年的10年間,公路里程比原來增加了1倍,除公路以外,正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設和運營,以及鐵路和城市地鐵的修建。巴西于200412月通過“公私合營(PPP)模式”法案,該法案針對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出了具體規(guī)定,列入20042007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招標項目,總投資130.67億雷亞爾。

  而中國這個正處于發(fā)展中的國家,在基礎設施建設領域引入PPP模式,具有極其重要的現(xiàn)實價值。讓部分應由政府承擔的責任,以特許經(jīng)營權方式轉移給社會主體(企業(yè)),政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系,這樣政府的財政負擔減輕了,社會主體的投資風險也減小了。中國政府意識到這些重要價值,并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面和法律法規(guī)層面的支持。2014年,財政部相繼發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》。同時,國家發(fā)展改革委也發(fā)布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護等公共服務領域采用PPP模式,吸引社會資本參與。2015929日,財政部公布了第二批PPP示范項目,總計206個項目,投資總額為6589億元,投資金額為首批的近3.7倍。

  二、PPP發(fā)展中存在的問題

  1.入庫之痛

  目前,各地方政府在推進PPP的時候,要求咨詢公司進入地方政府設立的PPP咨詢機構庫,有些地區(qū)還存在地方保護主義,入庫之痛是現(xiàn)實問題。

  2.推出項目多,落地項目少

  造成這種情況的主要原因一是一些地方政府為了報項目而報,不符合條件和要求的項目也報上來,影響PPP落地。另外,一些地方政府缺少相關專業(yè)知識,對PPP認知理解模糊,也阻礙了PPP的推進。因此,我們要認真對待當前的PPP異化趨勢,中央要盡早從理念、組織、法規(guī)、操作指南等多維度進行梳理,將PPP的發(fā)展引入正軌。

  3.咨詢機構良莠不齊

  PPP涵蓋前期咨詢、政府采購、工程招標、法務合同要約、會計財務測算、土地、稅收、投資人的退出條件和對投資人的補償機制等多方面內(nèi)容,需要咨詢機構提供專業(yè)的咨詢服務,讓市場有更多可供借鑒的示范性做法。目前對從事PPP的咨詢機構沒有門檻要求,很多非專業(yè)咨詢機構涌入,在PPP項目推進道路上產(chǎn)生了負面影響。

  4.缺少專業(yè)人才

  PPP模式操作復雜,需要懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理和專業(yè)技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大描的技術人才,但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。因此要著重加強復合型、開拓型人才的培養(yǎng),增強私營企業(yè)或外商的投資信心,確保項目立項、簽約、實施高效率地完成。

  5.金融服務不到位

  金融機構尚未轉變觀念,未能很好地為PPP服務,社會資本若不打開金融機構的大門,則很難為公共基礎設施服務。金融機構的現(xiàn)金流苗比較多,他們對央企比較歡迎,對于民營企業(yè)則較為疏遠,這樣使得民營企業(yè)只停留在觀望的門口,而無法實質性地參與到PPP的建設浪潮中。

  6.民資較少

  投資商以央企和國企占主導地位,真正的民資還沒有投入,相對于其他投資主體而言,私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小等缺點,使其在參與公共事業(yè)建設中處于不利地位。私人部門融資困難,嚴重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項目。

  三、國外PPP模式的經(jīng)驗借鑒

  英國作為PPP模式的發(fā)源地,是采用該模式最典型、最前端的國家。在英國,采取PPP模式進行城市公共設施建設取得了不俗的成績。目前,基于PPP模式的投資項目已經(jīng)貫穿英國政府活動的各個領域。按照英國的經(jīng)驗,適合采用PPP模式的市政工程包括:交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育、公共不動產(chǎn)管理等,這種劃分方式對于PPP模式在世界范圍內(nèi)的應用起到了示范作用。

  美國政府將建設城市公共設施的項目通過合同承包給私人部門進行,由私人部門進行生產(chǎn)與經(jīng)營,其產(chǎn)品由政府購買。合同貫穿PPP項目施行的整個過程,通過合同來確定利益相關方的權責劃分及利益分配,將各方的訴求以清晰的合同條款加以明確,可以減少紛爭、簡化流程,具有法律保障效力。這些經(jīng)驗對于我國在完善合同法等方面都有借鑒意義。

  日本積極發(fā)展第三方部門,引入了市場競爭,提高建設城市公共設施的效率,對如何完善發(fā)展中介組織有很好的指導意義。同時,其PHI(Private Finance Initiative)法案中的事前風險評價,以及公共部門與私人部門的權責劃分,均極大促進了PPP饃式的成功運用,值得我國學習。

  四、PPP模式在我國公共設施建設中應用的改進建議

  1.建立健全法律體系

  健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎,也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面,內(nèi)容復雜、文件繁多。作為項目運作的監(jiān)督者和指導者,政府應從保護和促進公共利益的立場出發(fā),有必要建立一套執(zhí)行PPP項目的規(guī)范化、標準化交易流程,對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持,確保項目運作全過程的公開與公正。

  2.轉變政府角色定位,合理界定公私作業(yè)邊界

  20105月,國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》(即“新36條”),鼓勵民間資本進入公路、水運、港口碼頭、民用機場、城際軌道交通等基礎設施建設。“新36條”對民間資本進入絕大部分行業(yè)投資不再限制,但真正操作起來仍然困難重重。在公共服務領域,民間資本常常遭遇不切實際的技術條件、人員資格、注冊資金等實際門檻。政府應由過去在公共基礎設施建設中的主導角色,變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。存這個過程中,政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進行改革,對管理制度進行創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導以及合作者的角色。

  3.形成有效的監(jiān)管體系

  通?;A設施的投資需要較長時間才能收回,所以政府必須建立一個適合項目長期發(fā)展的程序,并制訂相應的監(jiān)管規(guī)則。在運用PPP模式進行城市公共設施建設的過程中,所有利益相關方必須納入監(jiān)管的范圍。因此,應該確立一套良好的審計、監(jiān)督體系和方法,對建設項目實施過程中灰色地帶加以監(jiān)控,確保PPP模式能夠健康、有效地應用實施。

  4.建立有效的風險分擔機制

  PPP項目在不同階段會遇到不同的風險,原則上,風險應由最能控制風險發(fā)生的一方承擔,屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的,由投資者承擔,而超出投資者控制范圍的風險,如法律風險、利率風險等,則應由公共部門獨立承擔,或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔。

  5.放寬政府扶持政策

  PPP模式的推廣并不意味著政府完全退出基礎設施領域,不是簡單的“國退民進”。在公共基礎設施建設中,不僅要歡迎國際大型的私營部門和財團參與,也要鼓勵國內(nèi)有實力的私營部門參與進來。政府應出臺優(yōu)惠的特許權政策,比如:允許投資者進行廣告宣傳、允許開發(fā)商業(yè)及房地產(chǎn),使其覺得有利可圖,這樣才能真正吸引社會資本。

  另外,政府部門作為PPP模式的一方,其管理方式和運行機制要適應這種變化。對建設項目,應著重采用合同管理這種與市場經(jīng)濟要求相適應、符合國際通行做法的經(jīng)濟手段。通過合同管理來控制工程質量、進度和投資規(guī)模,實現(xiàn)投資效益和社會效益最優(yōu)。當經(jīng)濟活動各方出現(xiàn)問題或糾紛時,主要依靠經(jīng)濟或法律手段,而不是行政干預來解決。增強服務意識,建立各相關部門之間并聯(lián)式的項目管理模式,對項目發(fā)揮導向作用,使改革的成果落到實處。

  五、PPP的發(fā)展前景

  1.政策支持

  近一年來,PPP政策密集出臺。2015522日,國務院辦公廳發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》提出:鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護等公共服務領域,采用PPP模式,吸引社會資本參與,并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。201561日起正式施行六部委發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》,特許經(jīng)營(PPP)擁有了目前最高規(guī)格的規(guī)則。

  由此看來,國家止在加大和完善政策,推動PPP的發(fā)展。隨著此次“十三五”規(guī)劃建議的提出,PPP的推廣空間有望進一步拓寬,民間資本、民營企業(yè)有望依法進入更多領域。

  2.項目方向

從項目行業(yè)來看,入選財政部第二批示范的市政項目有59個,排在第一位,其次是水務和交通項目,排在最后一位的是體育項目,僅有1個項目入選。較首批示范項目,第二批示范項目的行業(yè)范罔也有較大突破。除市政、交通和水務之外,其余行業(yè)基本為新增,包括醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、信息化半臺建沒等科技類項目及旅游開發(fā)項目等。市政類項目中,新增了舊城改造、產(chǎn)業(yè)園類項目。其中,新增的醫(yī)療等項目較水務、交通及供熱等傳統(tǒng)項目,更加強調(diào)用戶的體驗,更加注重用戶滿意度等主觀因素的考量,績效評價更具挑戰(zhàn)。而新增的舊城改造等項目是頗具代表性的城鎮(zhèn)化項目,具有投資規(guī)模大、項目內(nèi)容多、系統(tǒng)性強等特點,在實施方案中需要對項目實施的時序、回報機制、合同體系做出針對性的設計,因此對實施主體的專業(yè)能力要求更高。

  所有行業(yè)中,交通類以總投資3888.92億元遙遙領先,其次足市政類的1027.02億元和水務類的906.99億元,其余7個行業(yè)的總投資總額僅為765.71億元,體育類更是以29.25億的總投資墊底。

  總之,財政部第二批示范項目相較第一批,無論是項目數(shù)甜、總投資規(guī)模、還是覆蓋區(qū)域,均有大幅增長,覆蓋的行業(yè)領域也更加廣泛,拓展至文化、教育、利-技、養(yǎng)老、旅游等領域。與此同時,也有一脈相承之處,那就是市政、水務和交通依然是PPP模式推廣的重點領域,養(yǎng)老、醫(yī)療等新增項目的出現(xiàn)也表明PPP的發(fā)展前景廣闊,以后將會涉及更多的方面。

  充分利用好PPP能夠促進城市的快速發(fā)展和GDP的穩(wěn)定增長,也能減少政府的負債率,從而推進城市旅游產(chǎn)業(yè)等各項基礎設施的建沒。對于金融機構,特別是小型銀行業(yè),抓住PPP機遇,就能快速成長為大型銀行;作為投資商,把握好PPP模式,就能以最快的速度讓公司變強變專,打造成大型專業(yè)公司。

(作者單位:國信招標集團)