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“十三五”我國城市基建迎高峰

PPP模式全面開花

馮 君

歷經(jīng)2014年和2015年兩年密集推廣，政府和社會資本合作的PPP模式將在2016年迎來三年試點的收官之年。此間權(quán)威人士指出，“十三五”將見證我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的又一高峰時期，正式啟幕的PPP模式將迎來廣闊發(fā)展空間。

  PPP助力城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

  “經(jīng)過兩年探索，推廣運用PPP模式在中國已初見成效?！必斦拷鹑谒舅鹃L孫曉霞在2016年1月25日北京舉行的中國PPP百人沙龍首屆高峰論壇上說，推廣應(yīng)用PPP模式不是一個簡單的項目融資，而是一次理念觀念的革新，既代表了國家治理能力的提升，又體現(xiàn)了財政管理方式的升級。

  PPP模式的推廣和運用始于黨的十八屆三中全會。經(jīng)過了2013年的準(zhǔn)備之年、2014年的發(fā)展元年和2015年的深化完善之年，PPP模式終于在2016年“十三五”開啟之際迎來快速發(fā)展階段。

  “十三五”規(guī)劃建議提出，要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸收社會資本參與。

  “推廣PPP模式對補足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板具有重要意義。”出席論壇的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城建司副司長章林偉說，2014年我國房地產(chǎn)完成投資總額9.9萬億元，而城市除電力和通訊之外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總計1.64萬億元，遠低于世界銀行建議的房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資1:1的比重要求。

  北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說，目前我國城鎮(zhèn)化率只有54％，要達到目前發(fā)達國家70％以上的城鎮(zhèn)化率水平，仍有很大的發(fā)展空間。補足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，無疑為社會資本通過PPP模式參與城市建設(shè)提供更多機遇。

  住建部部長陳政高在部署2016年工作時提出，今年將繼續(xù)大力推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快地下綜合管廊建設(shè)步伐，全面規(guī)劃啟動海綿城市建設(shè)，在城市黑臭水體整治工作上取得實質(zhì)性進展。

  巨大的城市基建市場吸引了社會資本的關(guān)注。中國建筑副總經(jīng)理李百安透露，公司致力于商業(yè)模式創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，正由傳統(tǒng)的房建領(lǐng)域向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。通過與地方政府合作，已參與投資了一大批地下管廊、海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資建設(shè)。

  “保險資金必將成為PPP市場的重要參與方?！敝袊桨布瘓F總經(jīng)理任匯川則表示，集團將加大在PPP市場的投資力度，近期也將申請成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司，并將PPP作為最重要的投資方向。

  PPP模式全面開花

  近段時間，各地為加快推進PPP模式，舉措頻頻。

  近日，浙江省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財政廳等部門就“在城鎮(zhèn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”聯(lián)合出臺了實施意見，提出三種合作方式。

  根據(jù)該實施意見，對于經(jīng)營收費能夠滿足投資運營成本的項目，如城鎮(zhèn)供水、城市燃氣等項目，可采取合資合作的方式；對于經(jīng)營收費不足、仍需政府適當(dāng)補貼的，如污水處理、地下綜合管廊建設(shè)等項目，可采取合資合作和政府購買服務(wù)相結(jié)合的方式；對于主要依靠政府付費的，如城鎮(zhèn)排水管線等項目，可采取政府購買服務(wù)的方式。

  浙江省要求，浙江各地應(yīng)當(dāng)有序推進PPP項目的實施，按照建立PPP項目庫、做好前期論證和準(zhǔn)備工作、選擇合作伙伴、籌組項目公司、完善項目合同、建立監(jiān)管和績效評價機制以及風(fēng)險防范和退出機制等步驟有序推進。同時，建立部門聯(lián)席會議制度等工作機制，明確各部門責(zé)任。

  浙江省還提出了相關(guān)支持措施。簡化項目審核流程，建立聯(lián)評聯(lián)審機制；多種方式保障用地，對符合《劃撥用地目錄》的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項目按劃撥方式供地，經(jīng)營陛項目以有償方式供地，PPP項目合同經(jīng)營期滿后，公共設(shè)施連同土地使用權(quán)一并移交政府；完善價格形成機制，列入政府定價目錄的，執(zhí)行政府定價或者政府指導(dǎo)價，未列人的，一律由市場決定價格；落實稅費支持政策，按照規(guī)定，免收相關(guān)行政事業(yè)性收費和政府性基金，對于已實施的試點項目將給予適當(dāng)資金支持。

  2016年1月15日，廣西壯族自治區(qū)人民政府在北京舉辦政府和社會資本合作(PPP)項目對接洽談會。中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行等金融機構(gòu)，北控集團、華贏資產(chǎn)集團、香港中寶集團、北京大岳咨詢公司等境內(nèi)外近200家大型企業(yè)，廣西14個設(shè)區(qū)市政府及有關(guān)部門負責(zé)人共260人參加會議。

此次對接洽談會現(xiàn)場推介的是單體投資規(guī)模較大、長期合同關(guān)系清晰、收益比較穩(wěn)定，與群眾百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的120個項目，計劃投資2000億元，涉及全區(qū)14個地市、多個行業(yè)。其中鐵路、公路、地下綜合管廊、機場等基礎(chǔ)設(shè)施類項目58個，計劃投資1249億元；城市污水治理、醫(yī)院、福利院、生活垃圾焚燒發(fā)電、供水、供氣、棚戶區(qū)改造、空氣質(zhì)量監(jiān)測、文化、旅游、教育等公用服務(wù)類項目62個，計劃投資751億元。

  無獨有偶，山東臨沂也多項舉措推廣PPP模式。

  一是嚴(yán)格項目識別。根據(jù)PPr，項目實施條件及原則，結(jié)合實際，優(yōu)先選擇具有引領(lǐng)效應(yīng)、投資規(guī)模較大、可操作性強、落地速度快、社會影響力廣泛的項目。通過前期認(rèn)真調(diào)研、嚴(yán)格篩選，選取了雙嶺高架路及中心城區(qū)一期地下綜合管廊工程采用：PPP模式進行建設(shè)。

  二是廣泛溝通對接。為加快PPl：，項目實施進度，有關(guān)部門與中國三治集團、葛洲壩集團、中交建集團、中鐵建工集團、中建工總公司、中鐵建二十五局集團等社會資本方多次洽談溝通，在充分考慮PPP合作在規(guī)劃指導(dǎo)、識別評估、咨詢服務(wù)、合同簽訂、績效評價、價格指導(dǎo)、運營補貼及監(jiān)督管理等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，初步擬定了PPP項目實施方案。

  三是加強項目論證。為確保項目實施方案的合理性、科學(xué)性和可操作性，組織有關(guān)專家對PPP項目實施方案進行了論證，就方案中的項目運營、風(fēng)險分擔(dān)、物有所值、法律流程等方面進行了深人的討論，廣泛征求了專家和有關(guān)主管部門的意見，進一步完善了PPP方案，為項目進入實施階段提供了條件。

  貴州也全力以赴，搏擊PPP熱潮。

  一是著力推進頂層制度設(shè)計。貴州省于2015年建立了由常務(wù)副省長任總召集人的PPP，省級聯(lián)席會議制度，強力推進PPP工作。2015年6月，印發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，標(biāo)志著PPP，工作邁人了新階段。

  二是全力推介PPt，項目。貴州省以項目推介會、國家集中推介、集中開工等形式向社會強勢推介PPP項目。截至目前，全省PPP項目庫共有1334個項目，總計劃投資9412.79億元。已簽約項目82個，總投資305.99億元，引入社會資本44.52億元。

  三是精心推選示范項目。全省有11個項目人選財政部組織推選的第二批示范項目，示范項目數(shù)列全國第六位，項目總投資達117.67億元。同時組織評選出21個省級示范項目和集中開工項目，項目總投資達335.33億元。

  對PPP應(yīng)進行更多的理性思考

  各地雖掀起了：PPF，建設(shè)的高潮，但業(yè)內(nèi)人士表示，目前PPP模式發(fā)展中仍存在觀念轉(zhuǎn)變不到位、項目落地率不高、能力建設(shè)有待加強、市場環(huán)境有待完善等問題。

  孫曉霞表示，PPP是一個難活細活，既涉及理念、觀念轉(zhuǎn)變，又涉及體制機制變革。我國用兩年時間初步建立了PPP的制度框架，但只是邁出了萬里長征的第一步。下一步還要進一步優(yōu)化法律環(huán)境、對假PPP進行糾偏、完善相關(guān)配套政策，著力推動PPP規(guī)范發(fā)展。

  章林偉強調(diào)，推廣應(yīng)用PPP項目的關(guān)鍵，在于確保私人投資者獲得穩(wěn)定的投資回報。為此政府要學(xué)會從社會資本處“按揭”的能力，要轉(zhuǎn)變理念完善政府管理體制改革；同時相關(guān)政策機制也要完善，保證政策的精準(zhǔn)性和有效性。

  PPP模式推出后，很多省市都在大張旗鼓的搞PPP建設(shè)，特別是一些不發(fā)達城市對這塊的宣傳更為突出，原因是2014年10月28日，財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，部署各地清理存量債務(wù)，甄別政府債務(wù)，并要求地方各級政府及時將政府存量債務(wù)分類納人預(yù)算管理。對適宜開展政府與社會資本合作PPP模式的項目，要大力推廣，在建項目要優(yōu)先通過PPP模式推進。但是在實施過程中，企業(yè)似乎缺乏參與的主動性和積極性，究其原因，在于企業(yè)對政府誠信的擔(dān)憂。PPP模式中，政府方面的“老大”思想嚴(yán)重，動輒以政府意志左右企業(yè)經(jīng)營、以政府權(quán)力壓制企業(yè)經(jīng)營決策，在立項、評估、決策上由政府說了算，無法保證企業(yè)的合法經(jīng)營權(quán)益。此外，由于PPP項目周期長且領(lǐng)導(dǎo)換屆頻繁，不少民營資本對此憂心忡忡，害怕“一朝天子一朝臣”，合同實施會存在變局。

  PPP模式能否成功運行，需要不斷強化政府的契約精神，樹立起誠信至上的觀念，消除“政府利益至上”和“官本位管理”的傾向。

  “前瞻未來，PPP的改革永遠在路上?！必斦?span>PPP中心主任焦小平透露，目前推進PPP制度建設(shè)的兩大舉措--．PPl5，立法和特許經(jīng)營法都在籌劃中，財政部也正協(xié)調(diào)有關(guān)部門加快推進：PPF·項目的配套土地、財稅等政策落地。

  焦小平表示，隨著“十三五”大幕的開啟，PPP模式作為一項以供給側(cè)改革為主、需求拉動為輔的改革措施，無疑將成為未來5年我國踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展的推進器。

  （來源：《中國招標(biāo)》周刊2016年第7期）