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劉芝秀 廣州市天河區(qū)政府采購事務中心

政府采購監(jiān)管對于確保政府采購活動的合法性、有效性，維護政府采購市場的正常秩序，營造公平公正的營商環(huán)境有著重要作用和重大意義。2019年9月，國務院印發(fā)《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》，提出依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術推動監(jiān)管創(chuàng)新，努力做到監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管成本最優(yōu)化、對市場主體干擾最小化。如何在龐大的政府采購體系中有效利用大數(shù)據(jù),借助數(shù)字基礎設施和數(shù)據(jù)資源體系的創(chuàng)新，及時發(fā)現(xiàn)政府采購中的違法違規(guī)行為，精準定位、逐個分析、重點解決，最終形成對政府采購活動的科學化、精準化、全方位、多維度的監(jiān)管體系，是值得業(yè)界探討的迫切問題。

一、大量數(shù)據(jù)≠大數(shù)據(jù)

在政府采購數(shù)字化進程中，政府采購各參與方及服務管理系統(tǒng)積累了大量的數(shù)據(jù)，包括定類數(shù)據(jù)、定序數(shù)據(jù)、定距數(shù)據(jù)、定比變量等，這些數(shù)據(jù)能夠為進一步完善政府采購工作提供強大而可信的數(shù)據(jù)基礎和決策依據(jù)。然而，大量數(shù)據(jù)不等于大數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)本身沒有價值，數(shù)據(jù)需要被使用，只有將其置于開放共享和開發(fā)利用過程中，才能找到充分釋放數(shù)據(jù)價值、實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價值再造的可能性，才能轉(zhuǎn)化為支撐智能化應用的大數(shù)據(jù)技術。以數(shù)據(jù)為驅(qū)動，以應用為牽引，借助數(shù)據(jù)的空間傳播加快政府采購程序的高速運作，利用大數(shù)據(jù)的金融工具和制度體制等進行各類采購資源的對接與整合，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)價值衍生”，從而為政府采購監(jiān)管提供大數(shù)據(jù)的強大支撐。

從內(nèi)部看，政府采購流程涉及政府部門、采購代理機構(gòu)、評審專家、供應商等的協(xié)商與合作。然而，政府采購數(shù)據(jù)的歸口管理混亂、機制不順，并未建立完善的對數(shù)據(jù)運用時的可信性、安全性、可關聯(lián)性可追溯性、可再用性的全過程管理體制，導致政府采購各類數(shù)據(jù)銜接不順，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)且運用效果差，難以形成共籌共建共用的合力，大數(shù)據(jù)難以在政府采購監(jiān)管中充分發(fā)揮作用。

從外部看，政府采購是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。政府采購數(shù)據(jù)資源的獲取和運用，有助于國家實現(xiàn)對經(jīng)濟運行更準確的監(jiān)測、分析、預測、預警，提高宏觀經(jīng)濟決策的針對性、科學性和時效性，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行。由于政府采購牽涉領域多,而各領域之間的數(shù)據(jù)并沒有建立完善的開放共享機制，跨領域協(xié)同的關聯(lián)數(shù)據(jù)運用分析較少，面向重點產(chǎn)業(yè)、重點領域、重大應用場景的數(shù)據(jù)的深度挖掘不足，政府采購大數(shù)據(jù)并沒有充分發(fā)揮其應有的社會效益與價值。

當前，國內(nèi)招標采購領域的數(shù)智化進程正在加快推進。2024年3月15日，由中國招標投標協(xié)會、中國標準化研究院牽頭編制的國家標準《電子采購交易規(guī)范 非招標方式》(GB/T 43711-2024)正式實施。目前，各地方政府的公共資源交易平臺正按照《網(wǎng)絡共享數(shù)字證書技術標準》要求，積極開展CA數(shù)字證書跨區(qū)域兼容互認技術層面的應用研究和實施，促進各類資源要素的自由流動和市場的充分競爭。同時，數(shù)字技術領域的重要代表--ChatGPT也給各行各業(yè)帶來了深刻的影響,該技術可以廣泛迅速地收集信息并進行邏輯推理、分層分類、快速處理并輸出。如將此類人工智能技術運用在政府采購中，可以自動化、標準化地高效處理采購的各類文本數(shù)據(jù)，如標書的編寫、評審報告的生成等，也可以廣泛應用于政府采購監(jiān)管中，有效解決政府采購中的人為干預、“拉關系、走后門”等現(xiàn)象，使政府采購的供需雙方都能在大數(shù)據(jù)技術下實現(xiàn)更好更快更精準的匹配，采購的流程、環(huán)節(jié)將更公開更透明。

在內(nèi)部流程方面，一方面要充分利用預算管理一體化建設的契機，結(jié)合信息惠民工程，實施智慧城市建設，推動中央部門與地方政府條塊結(jié)合、聯(lián)合試點，實現(xiàn)政府采購數(shù)據(jù)與部門預決算、國庫支付、稅收收繳、評審和審計、國資管理等財稅系統(tǒng)數(shù)據(jù)的開放共享、制度對接和協(xié)同配合，實現(xiàn)政府采購全生命周期管理;注重對現(xiàn)有服務器資源及云平臺的改造和利用，建設綠色環(huán)保、低成本、高效率的大數(shù)據(jù)基礎設施和數(shù)據(jù)共享平臺，避免盲目建設和重復投資。另一方面要明確各地域、行業(yè)、部門之間政府采購大數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清政府采購各參與方的數(shù)據(jù)管理和共享的權(quán)利與義務。依托建立政府采購云平臺，加快各地域、行業(yè)、部門信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享，大力推進采購需求數(shù)據(jù)庫、采購預決算數(shù)據(jù)庫、代理機構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫、采購流程數(shù)據(jù)庫、采購履約監(jiān)管數(shù)據(jù)庫等基礎數(shù)據(jù)資源的整合與運用。

在外部影響方面，政府采購已經(jīng)細化為一個龐大且專業(yè)的領域，目前全國各地存在著數(shù)量眾多的政府采購協(xié)會、招標投標協(xié)會等,是高效中轉(zhuǎn)鏈接政府采購內(nèi)部流程與外部影響的重要溝通橋梁和紐帶。應充分發(fā)揮這些協(xié)會的行業(yè)自治模式與中立優(yōu)勢，建立政府采購大數(shù)據(jù)的行業(yè)自律機制，進行政府采購大數(shù)據(jù)資源的多維度篩選與深層度整合，探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”交易范式，在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序、合理適度向社會開放共享，順暢社會公眾的需求偏好表達渠道，并帶動社會公眾開展政府采購大數(shù)據(jù)增值、開發(fā)和創(chuàng)新，充分釋放政府采購大數(shù)據(jù)的紅利，激發(fā)經(jīng)濟活力。

二、監(jiān)管機制設計:建立大數(shù)據(jù)全生命周期的管理體系

盡管我國政府采購的數(shù)字化進程已經(jīng)實現(xiàn)了“信息化一電商化一平臺化”的轉(zhuǎn)變，但是各區(qū)域的政府采購云平臺并沒有形成普適一致的數(shù)據(jù)質(zhì)量標準與標準統(tǒng)一的數(shù)字化升級與互通路徑，在數(shù)據(jù)采集、使用、維護的過程中各自為營，難以確保數(shù)據(jù)的真實性、可靠性、完整性、可用性、實時性。同時，當前的法律法規(guī)體系對于數(shù)據(jù)所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)、解釋權(quán)等方面的規(guī)定尚未細化，可操作性不強。在政府采購多元主體的數(shù)據(jù)權(quán)益訴求之間存在著法律規(guī)范、部門壁壘、供需脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性問題。在數(shù)據(jù)基礎設施、數(shù)據(jù)清洗挖掘、交換傳遞、共享開放、監(jiān)控干預等方面缺乏具體操作標準，尚未建立完善的數(shù)據(jù)全生命周期管理制度體系，政府采購的大數(shù)據(jù)整合程度尚待提高，政府采購參與方對待大數(shù)據(jù)的觀念特別是管理理念敢待轉(zhuǎn)變。

1.健全政府采購全過程的風險研判與預測預警機制

結(jié)合政府采購法規(guī)制度的具體要求，對政府采購全流程中的預決算、采購需求及意向、采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約與驗收、績效管理等關鍵節(jié)點數(shù)據(jù)進行實時分析，形成大數(shù)據(jù)的有效流通與協(xié)作。按照來購需求的風險預警、供應商的聚集預警、技術指標的雷同預警、專家打分的傾向預警、績效評估的優(yōu)化預警等模塊，設置各類采購主體與項目相互交錯編織的網(wǎng)格化預測預警機制(見圖1)，消除數(shù)據(jù)孤島效應實現(xiàn)政府采購事前、事中、事后全鏈條全方位監(jiān)管，有效提升政府采購監(jiān)管的靈敏性和時效性。通過多維數(shù)據(jù)的疊加，多層多角度分層比對、分析政府采購中的可疑數(shù)據(jù),挖掘深層次關系，將看似無關的單一采購行為聚集起來，深入探究其中的深層次關系，如是否存在“圍標串標”“關聯(lián)交易”“惡意投訴”等違法行為，從中發(fā)現(xiàn)一些較為隱蔽的違法違規(guī)行為，并將矛盾化解在質(zhì)疑階段，避免質(zhì)疑上升演變?yōu)橥对V甚至復議及訴訟，從而做到防患于未然、節(jié)約行政資源，推動政府采購工作提質(zhì)增效。

    2.建立政府采購糾紛處理數(shù)據(jù)的全流程監(jiān)管體制

正確處理政府采購糾紛，不僅是提高財政資金使用效益的重要手段,也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。政府采購項目往往涉及市場準入、市場競爭、評分標準、信用制度、產(chǎn)權(quán)保護等多個領域，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾，都會以質(zhì)疑、投訴甚至復議、訴訟的方式表現(xiàn)出來。在各地的政府采購云平臺上，可以查詢到財政部門作出的關于政府采購投訴及監(jiān)督檢查、處罰的處理決定，但是缺乏案件上升到復議訴訟后處理結(jié)果的相關數(shù)據(jù)。盡管目前政府采購相關法律法規(guī)比較健全,但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，仍然會出現(xiàn)新情況處于“無法可依的狀態(tài)，此時相關的判例經(jīng)驗就成為重要的參考依據(jù)。因此，建議政府采購云平臺應重視做好與復議機關、審判機關做出的關于政府采購處理文書數(shù)據(jù)的對接整合工作，建立對各類政府采購糾紛處理數(shù)據(jù)的全流程監(jiān)管體制，為依法處理各類政府采購糾紛提供客觀、有效的參考依據(jù)。

3.完善政府采購績效評價的全鏈條全領域監(jiān)管流程

政府采購實踐中，普遍存在重采購程序、輕采購結(jié)果評價的現(xiàn)象,雖然《政府采購法》及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)范了政府采購行為，但是績效評價結(jié)果不佳，導致政府威信力被削減，社會公眾滿意度下降。2022年7月，財政部發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》將“講求績效”作為政府采購的重要原則之一，包含多款與績效相關的規(guī)定，并提出構(gòu)建以實現(xiàn)績效目標為最終導向、以強化采購全過程和重點環(huán)節(jié)的績效評價為過程控制的政府采購績效管理體系大數(shù)據(jù)技術改變了傳統(tǒng)的政府采購評價監(jiān)管方式，可以對政府采購的全過程進行數(shù)據(jù)采集、加工和分析處理，將對采購人、代理機構(gòu)、評審專家、供應商行為的約束，以結(jié)果為導向定量形成一系列評價監(jiān)管指標:監(jiān)管部門依托這些定量指標并將其作為績效評價依據(jù)，進行客觀判斷與實時跟蹤，消除監(jiān)管盲區(qū)，最大化地擴大監(jiān)管領域和范圍，從而實現(xiàn)全鏈條全領域覆蓋式監(jiān)管、高效規(guī)范政府采購的各類經(jīng)營主體行為。同時，通過對政府采購績效評價的大數(shù)據(jù)處理分析，對政府采購的方式、預算與中標金額的比率、項目履約速度與程度、投標人主體活躍度、外地企業(yè)中標率等指標進行深度分析和可視化展示，全方位動態(tài)展示市場開放程度、政府采購政策落實力度等，可以創(chuàng)造性地為政府宏觀經(jīng)濟決策提供有效的數(shù)據(jù)參考，幫助政府作出科學精準的經(jīng)濟決策。

三、制度的保障:完善政府采購大數(shù)據(jù)的頂層制度設計

眾所周知，大數(shù)據(jù)的形成是-個動態(tài)的不斷疊加新元素的過程難以通過傳統(tǒng)的確權(quán)方式明確具體數(shù)據(jù)的權(quán)屬。數(shù)據(jù)權(quán)屬不明確，就難以進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享共用。具體到政府采購、其數(shù)據(jù)牽涉的社會領域廣泛且深入，存儲著大量個人信息及政府與企業(yè)交易的機密數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)的權(quán)屬和安全防控體系保障要求極高?？v觀頂層的法律制度設計,《政府采購法》以及相關政府采購方面的規(guī)定并沒有專門對政府采購的數(shù)據(jù)信息安全管理作出明確規(guī)定，這可能導致其他國家或組織利用法律及政策的漏洞暗中收集我國政府采購的動向以及金融系統(tǒng)中的重要信息，窺探政府部門的意向動態(tài)，進而危害國家的主權(quán)及安全。此外，財政部發(fā)布的《關于在政府采購活動中落實平等對待內(nèi)外資企業(yè)有關政策的通知》明確了保障內(nèi)外資企業(yè)平等參與政府采購的權(quán)利，要求政府采購依法對內(nèi)外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務平等對待。而政府部門采購的某些外資企業(yè)的數(shù)據(jù)技術設備卻極有可能存在不為人知的“技術陷阱”，存在著竊取國家涉密信息的重大風險。

因此，需要從國家層面完善政府采購大數(shù)據(jù)的頂層制度設計，進一步規(guī)范政府采購數(shù)據(jù)的權(quán)屬和安全問題。

1.完善政府采購大數(shù)據(jù)法律體系和標準體系

堅持政府采購管理的正確理念設置統(tǒng)一規(guī)范的政府采購大數(shù)據(jù)的標準體系，完善政府采購大數(shù)據(jù)的管理發(fā)展戰(zhàn)略與法律法規(guī)制度。

一是積極推進政府采購大數(shù)掘產(chǎn)業(yè)標準體系建設。加快建立政府部門的采購數(shù)據(jù)標準和統(tǒng)計標準體系，推進數(shù)據(jù)采集、分類、指標、口徑、交換、開放、產(chǎn)權(quán)、安全等關鍵共性標準的制定和實施，推進政府采購數(shù)據(jù)的權(quán)屬確定及區(qū)城協(xié)同整合。

二是加快完善政府采購大數(shù)據(jù)市場交易標準體系。開展政府采購大數(shù)據(jù)市場交易標準驗證和應用試點示范，逐步推動全國性政府采購統(tǒng)一大市場的建立，充分發(fā)揮市場交易標準體系的作用，引導多元主體按照統(tǒng)一的標準體系共同參與政府采購大數(shù)據(jù)的整合建設。

三是積極參與制定政府采購相關國際標準。近年來，得益于全社會國際標準化意識的日益提高以及我國對于國際規(guī)則的熟悉和靈活運用，我國參與國際標準制訂工作的廣度和深度不斷拓展。據(jù)財政部官網(wǎng)報道，中國政府代表在第九次中法高級別經(jīng)濟財金對話聯(lián)合情況說明中提到，中方重申愿盡快加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》(GPA)，并將繼續(xù)為加入該協(xié)定而努力。圍繞著我國加入GPA的進程，積極參與、探索制定政府采購相關的國際標準，促進我國政府采購在國際貿(mào)易中的穩(wěn)健發(fā)展。

2.構(gòu)建政府采購大數(shù)據(jù)安全防控體系

以“捍衛(wèi)國家經(jīng)濟主權(quán)與利益為基點，推動政府采購大數(shù)據(jù)的安全防控向?qū)I(yè)化、技術化、標準化方向轉(zhuǎn)變

一是強化政府采購大數(shù)據(jù)的安全支撐，加強大數(shù)據(jù)環(huán)境下防攻擊防泄露、防竊取的監(jiān)測、預警、控制和應急處置能力建設。采用安全可信產(chǎn)品和服務，提升數(shù)據(jù)基礎設施與關鍵設備的安全可靠水平。尤其要對涉及外國品牌的貨物、服務、程的政府采購實行嚴格審核，做到技術標準、源代碼、程序設計、數(shù)據(jù)產(chǎn)生和運輸過程等可控可追溯。在政府采購云平臺設施安全和數(shù)據(jù)安全統(tǒng)一管理體制的基礎上，明確在政府采購各環(huán)節(jié)保障數(shù)據(jù)安全的范圍邊界、責任主體和具體要求，加愛對政府采購大數(shù)據(jù)開放共享的安全防控體系建設，確保政府采購云平臺的安全運行。

二是加強政府采購大數(shù)據(jù)的知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則體系建設。-方面政府部門應發(fā)揮帶頭作用，推進軟件正版化工作，營造良好的大數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護環(huán)境。激勵企業(yè)進行大數(shù)據(jù)核心產(chǎn)品與基礎設施的@新，掌控自主完整的知識產(chǎn)權(quán)，為政府采購大數(shù)據(jù)提供安全可靠的保障。另一方面，完善政府采購大數(shù)據(jù)的知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則，充分考慮政府采購大數(shù)據(jù)的安全、公眾利益和個人隱私，精準把握政府采購大數(shù)據(jù)的特有屬性和知識產(chǎn)權(quán)制度的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮政府采購大數(shù)據(jù)對數(shù)宇經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的支抑作用。

三是完善政府采購大數(shù)據(jù)安全防控的宣傳與培訓機制。按照不同層級的需求，分清宣傳培訓層次，優(yōu)化宣傳培訓方法，做到因材施教。完善安全防控專業(yè)人才培養(yǎng)體系，搜照數(shù)據(jù)安全普及型、技術型、管理型、研究型等類型進行專業(yè)化培訓與教育，共同筑好守護政府采購大數(shù)據(jù)安全防控的大網(wǎng)。