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南京招標投標協(xié)會主辦
遠程異地評標功效與風險控制研究
榮 婧 胡金言（作者單位：重慶聯(lián)合產(chǎn)權交易所集團股份有限公司）
摘 要：隨著招投標行業(yè)的發(fā)展與電子信息技術的進步，遠程異地評標也逐漸在各地區(qū)推行開來。本文通過系統(tǒng)梳理招標投標體制機制改革發(fā)展的歷史脈絡和開展遠程異地評標的政策導向，深入分析遠程異地評標的功能作用、工作機理和問題風險，從政策保障、監(jiān)管機制、技術基礎、交易協(xié)同等方面研究提出常態(tài)化開展遠程異地評標并有效控制風險的工作建議。
關鍵詞：遠程異地評標；電子招投標；風險控制
1.研究背景
1.1 招投標體制機制改革的歷史脈絡
新中國成立后，我國基于當時的國情條件，實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，工程建設及貨物采購等均是通過政府的指令性計劃進行安排，企業(yè)并沒有經(jīng)營自主權，因此招標投標也缺乏其存在和發(fā)展的必要經(jīng)濟體制條件。直到改革開放之后，我國市場經(jīng)濟體制改革的持續(xù)推進開始為招投標事業(yè)提供了發(fā)展的土壤。時至今日，招標投標已成為社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分，對于充分發(fā)揮市場在資源從此走上了規(guī)范發(fā)展的道路。配置中的決定性作用具有重要意義。
總的來看，改革開放以來招投標事業(yè)發(fā)展的歷程，大體可以分為1980年到1989年之間的探索推廣階段、1990年至1999年之間的全面發(fā)展階段以及2000年至今的依法治理階段這三個階段。其中，依法治理階段以2000年1月《中華人民共和國招標投標法》的正式頒布為標志，此后各類招標投標相關配套政策法規(guī)也陸續(xù)頒布，招標投標領域監(jiān)督體系、工作機制趨于完善，招標投標活動從此走上了規(guī)范發(fā)展的道路。
同時，隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展，招標投標電子化發(fā)展趨勢越發(fā)明顯，國家發(fā)改委、工信部、建設部等八部委也于2013年頒布實施了《電子招標投標辦法》，使電子招標投標逐步走上規(guī)范化、程序化、標準化、常規(guī)化的發(fā)展軌道；由此，本文將討論的遠程異地評標也應運而生。
1.2 遠程異地評標的發(fā)展現(xiàn)狀
評標環(huán)節(jié)屬于招標投標流程中的一個關鍵節(jié)點，對整個項目的走向有著十分重要的影響。而在評標環(huán)節(jié)中，發(fā)揮決定性作用的就是評標專家。傳統(tǒng)模式下的評標，評標專家主要是從本地的專家?guī)熘谐槿。镜氐脑u標專家由于長期在當?shù)貜氖抡型稑祟I域活動，容易受到多重因素干擾，從而對整個招投標項目產(chǎn)生影響。如長期從事某類項目評標的“熟面孔”容易被相關投標單位圍獵；或者某些地區(qū)招投標市場較小，評標專家相對稀缺，導致許多項目無法選取足夠的評標專家，影響招投標正常進行等，這些痛點在傳統(tǒng)評標模式下難以得到合理有效的解決。因此，隨著信息網(wǎng)絡技術的不斷發(fā)展與電子評標的逐漸興起，遠程異地評標也由此誕生。
到目前為止，遠程異地評標已在全國各地廣泛應用，各省市之間的遠程異地評標合作已相當頻繁，許多地區(qū)的交易中心之間都簽訂了常態(tài)化遠程異地評標合作協(xié)議，合力推動兩地遠程異地評標的發(fā)展。以重慶市公共資源交易中心為例，自2020年對口支援湖北省十堰市開展遠程異地評標起，陸續(xù)與北京市、湖北省、四川省、福建省、大連市等20余個省市建立合作機制，開展遠程異地評標合作已逾百宗，有效推進了專家資源的跨區(qū)域共享。
1.3 遠程異地評標相關研究綜述
截止當前，遠程異地評標暫未在其他國家有應用先例及相關研究文獻。因此本文將聚焦于國內的遠程異地評標應用現(xiàn)狀及研究文獻。
首先，從定義上來看，遠程異地評標就是指招投標交易活動在全流程電子化的基礎上，通過遠程視頻方式，在遠程監(jiān)控的技術保障下，實現(xiàn)投標人、招標代理機構、招標人代表、監(jiān)督人和評標專家等參與主體身處自主配置的獨立環(huán)境遠程參與招投標活動，共同完成評標的創(chuàng)新組織模式。
遠程異地評標的評委來自多個地區(qū)，在評委所在地的交易中心指定的評標地點，通過統(tǒng)一的協(xié)調系統(tǒng)在網(wǎng)上在線評審項目，實現(xiàn)評標過程的多方聯(lián)動、協(xié)同評審。相對于本地評標方式，遠程異地評標的評委不在項目所在地的專家?guī)熘挟a(chǎn)生。
2.政策導向
在現(xiàn)行的國家法律法規(guī)，如《中華人民共和國招標投標法》、《電子招標投標辦法》等中，目前都暫未明確提及遠程異地評標相關內容。而在國家層面的相關規(guī)定中，主要有疫情期間國家發(fā)展改革委下發(fā)的《關于積極應對疫情創(chuàng)新做好招投標工作保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行的通知》(發(fā)改電〔2020〕170號)中提到“積極推廣電子評標和遠程異地評標”，要求“各地要加快建設完善電子評標系統(tǒng)，應用信息化工具輔助評標，提高評標效率；完善遠程異地評標系統(tǒng)及技術規(guī)范”。
從地方上來看，全國各地都在積極探索實踐遠程異地評標動，也相繼出臺了一些地方性法規(guī)：[2]2013年江蘇省出臺的《江蘇省房屋建筑和市政基礎設施工程遠程異地評標管理辦法》，2018年福建省出臺的《福建省工程建設項目招投標遠程異地評標暫行辦法》，2022年廣東省出臺的《廣東省工程建設項目遠程異地評標管理暫行辦法》等，大部分都為對遠程異地評標的各方面內容進行制度上的規(guī)范，為遠程異地評標的實際操作進行指導。
3.遠程異地評標的功能作用與工作機理
3.1評標工作的流程與要求
遠程異地評標從流程上來看主要為：開標前，招標人在項目所在地以外的評標專家?guī)熘须S機抽取全部或部分評標專家；評標委員會成員接到通知后，進人當?shù)亟灰字行倪h程評標室，憑個人身份密鑰登錄網(wǎng)上評標系統(tǒng)，對各電子投標文件進行評審；最后系統(tǒng)依照評審意見自動形成評審結果。其中遠程異地評標系統(tǒng)的建設，其核心支撐體系由五大系統(tǒng)組成，包括專家語音通知系統(tǒng)、認證系統(tǒng)、輔助評標系統(tǒng)、視音頻交互系統(tǒng)和網(wǎng)上支付系統(tǒng)等。
3.2遠程評標的功能作用
從特點來看，遠程異地評標相比于傳統(tǒng)評標模式的優(yōu)勢主要在于：
(1)專家異地，從地域上實行專家“隔離”，有效解決了評標時的“熟面孔”問題，減少各類人為因素的干擾，有效提升評標結果的公平性、公正性。
(2)資源共享，從其他省市抽取相關行業(yè)專家，打破地域空間限制，有效解決部分地區(qū)部分專業(yè)專家資源少、專家質量低的問題；甚至通過遠程異地評標也能促進各地區(qū)的專家評委之間在業(yè)務上的交流學習，推動提高各地專家的評標業(yè)務水平，從而提升評標效率和評標質量。
(3)在線監(jiān)管，監(jiān)管部門借助音視頻監(jiān)控系統(tǒng)可以實現(xiàn)現(xiàn)場實時監(jiān)督，鑒別專家身份，對專家言行操作進行實時監(jiān)控，全程留痕，防止個別評委出現(xiàn)對外泄露信息等違規(guī)行為。同時事后也能調取相關音視頻資料，做到可控可查，提升監(jiān)管效率。
4.可能存在的問題與風險
4.1 技術問題與風險
由于遠程異地評標中不同地區(qū)的交易中心所使用的交易、評標系統(tǒng)可能會有所差異，這也會對遠程異地評標的順利進行產(chǎn)生影響。目前而言，全國大部分地區(qū)的電子招投標交易系統(tǒng)開發(fā)單位主要集中在國泰新點、筑龍等幾家公司。采用同一家軟件開發(fā)商的交易中心之間由于具有相同的平臺基礎及共同的軟件開發(fā)運維與技術支持，對接進行遠程異地評標時相對較為便捷。但也存在不同地區(qū)之間擁有不同的交易系統(tǒng)軟件開發(fā)商，這便會大大增加遠程異地評標的前期技術對接難度。
一般而言，雙方會通過在進行遠程異地評標之前進行系統(tǒng)調試、評標過程中技術人員全程提供技術保障等方式來確保評標能夠正常進行。但從客觀因素上來說，由于副場交易中心缺乏主場系統(tǒng)軟件相關操作經(jīng)驗(相同的系統(tǒng)軟件之間也可能會存在版本差異等)、技術保障只能在線上進行導致的操作不便性、評標可能會受到網(wǎng)絡波動影響等等不利因素，都可能會影響遠程異地評標的質量。
同時，由于系統(tǒng)差異等因素，一般而言在遠程異地評標項目中主副場之間所需的溝通調試量會相對較大。且因為評標現(xiàn)場會與外界隔離，目前又有在數(shù)據(jù)交互、系統(tǒng)通訊等技術上的欠缺，評標過程中主副場之間的交流、協(xié)調很不方便，一旦出現(xiàn)技術操作等問題，經(jīng)常會耗費大量的時間與人力成本來解決，這對各方都是很大的消耗。
4.2 法律風險
如前文提到，國家層面暫時并未出臺相關法律法規(guī)對遠程異地評標做出明確的規(guī)定，目前多為地方政府出臺的相關管理辦法。而由于各地區(qū)之間在經(jīng)濟水平、市場環(huán)境等多方面存在差異，其遠程異地評標管理辦法的某些細節(jié)可能也會因此有所不同。這就可能導致部分遠程異地評標項目在具體實施過程中產(chǎn)生同一操作在主場合規(guī)，卻在副場違規(guī)的情況發(fā)生，影響項目的正常推進。同時當遇到兩地管理辦法沖突時，究竟是參考項目主場地區(qū)的管理辦法，還是各地適用當?shù)氐墓芾磙k法，這都是需要探討解決的問題。
4.3 信息泄露風險
在遠程異地項目中，由于兩地地域上的距離限制，信息傳遞不可避免地需要依賴網(wǎng)絡等通訊技術完成。目前而言，根據(jù)各地遠程異地評標管理辦法的規(guī)定，主副場之間的評標回避名單等紙質資料的傳遞方式主要包括傳真或掃描后網(wǎng)絡傳輸?shù)?，而主副場專家之間的溝通及監(jiān)督工作則依賴于線上的評標系統(tǒng)。若傳真中并未采用加密設備或者網(wǎng)絡傳輸中資料被竊取，便有可能產(chǎn)生信息泄露。
4.4 評標效力問題
遠程異地評標通常都為當?shù)貙＜屹Y源稀缺的問題提供了有效的解決手段，但也會出現(xiàn)在部分項目中，其中一方地區(qū)內相關專業(yè)類型的專家相對專業(yè)水平較差、評標經(jīng)驗較少的情況，此類情況下這部分專家評標結果的質量就難以得到保障。同時，由于地域性的差異，副場專家在進行評標時可能也會與主場專家之間出現(xiàn)評審標準上的不統(tǒng)一（如在當?shù)仄毡檎J同的某一細節(jié)標準在其他地區(qū)可能不被廣泛接受認可）導致最終出現(xiàn)差異較大的評標結果，這些因素都會影響整個遠程異地評標的質量。
4.5 其他風險
遠程異地評標作為現(xiàn)代信息技術發(fā)展的產(chǎn)物，雖擁有許多傳統(tǒng)線下評標不可比擬的優(yōu)勢，但仍具有其自身的局限性?，F(xiàn)目前而言，許多地方都會把發(fā)展遠程異地評標的成績作為自身積極創(chuàng)新發(fā)展的佐證與“亮點”，為了大力推行實施遠程異地評標合作而在部分項目的評標方式選擇上缺乏嚴謹性，選擇了部分并不適合的項目、并不適合的對象開展遠程異地評標合作，從而損害了各方的利益。
同時，遠程異地評標中也可能存在設備條件不足等無法保障監(jiān)督質量導致的監(jiān)管風險等各類其他問題或風險，本文在此不做詳細闡述。
5.常態(tài)化開展遠程異地評標的工作建議
5.1 制度保障
從國家層面來看，隨著遠程異地評標的大力發(fā)展，如果能夠出臺相關的法律法規(guī)，或者在現(xiàn)有的電子招標投標管理辦法中對遠程異地評標做出細致化的規(guī)定，形成一個相對比較完備的體系，為各地制定遠程異地評標相關規(guī)范時提供相應的指導，便能夠在整體上為遠程異地評標活動的有序進行提供制度保障。
各地交易中心內部則需根據(jù)國家相關政策要求與當?shù)卣?guī)定，制定一套完整的遠程異地評標風險預警與處理流程，首先盡可能在項目評標之前從源頭上尋找并消除風險點，防范各類風險發(fā)生；其次在評標過程中配備有效的應對手段，即使出現(xiàn)風險也能夠按照流程規(guī)章制度合理迅速地解決。
5.2 監(jiān)管機制
首先是通過國家關于遠程異地評標法律體系的健全、具體配套監(jiān)管制度的完善，從源頭上為監(jiān)督提供保障，讓監(jiān)督人員在實際監(jiān)督過程中做到有法可依。其次是對監(jiān)督人員進行遠程異地評標方面內容的專項培訓，熟悉遠程異地評標流程細節(jié)，讓其能夠從容應對不同監(jiān)督環(huán)境下的各類情況，保證評標過程規(guī)范合理、保質保量地進行。
5.3 技術基礎
針對遠程異地評標中的技術風險問題，主要有三個方面可以改善：一是軟件開發(fā)商針對交易系統(tǒng)進行針對性的升級，提升系統(tǒng)兼容性與網(wǎng)絡穩(wěn)定性；二是各地交易中心內部根據(jù)自身情況升級評標相關設備與場地條件，在保證評標能正常進行的情況下也需完善網(wǎng)絡波動下的應急機制，確保全程監(jiān)督可追溯；三是增加遠程異地評標開展之前的技術調試與評標測試，盡量減少評標中可能出現(xiàn)的技術風險；并在評標時提供充足的技術支持和保障，出現(xiàn)技術方面問題時能夠及時介入，保障評標正常進行。
5.4 協(xié)同合作
全國各省市特別是經(jīng)常開展遠程異地評標合作的地區(qū)之間應積極推動建立遠程異地評標協(xié)同合作機制，加強對項目監(jiān)管、平臺建設、技術保障等方面的交流合作，實時分享相關經(jīng)驗，最大程度上規(guī)避各項風險的發(fā)生。同時，在具體的遠程異地評標的項目及副場地區(qū)選擇上要更為嚴謹，合理評估項目的評標需求，不搞“一鍋燉”，在條件完備的情況下正確有序地推進遠程異地評標合作。
6.總結
總體而言，遠程異地評標是個能夠有效解決傳統(tǒng)評標痛點的新型評標模式，而其作為相對新興的事物，擁有廣闊發(fā)展空間的同時肯定也會存在問題與風險。但綜合來看，遠程異地評標仍是一個可以發(fā)展、值得發(fā)展的評標模式，目前需要做好遠程異地評標規(guī)范化、高效化建設，通過制度與相關機制的完善來約束其不在發(fā)展的道路上“跑偏”，將暴露出來的問題轉化為改進提升的動力，用遠程異地評標的發(fā)展帶動招投標領域營商環(huán)境的優(yōu)化。
參考文獻
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